Omgevingsvergunning - vergunningvrij bouwen in, aan, op of bij rijksmonument of in rijksbeschermd stads- of dorpsgezicht

Introductie

Dit artikel gaat over welke bouwactiviteiten in, aan of op beschermde monumenten of in rijksbeschermde stads- en dorpsgezichten landelijk vergunningvrij zijn verklaard. Naast wat landelijk vergunningvrij is verklaard, kan de gemeente nog meer bouwactiviteiten vergunningvrij verklaren. Voor een compleet beeld van de vergunningvrije bouwactiviteiten is daarom ook raadpleging van de lokale regels nodig.

In het geval van beschermde monumenten bestaat een bouwproject vaak uit verschillende Omgevingswet-activiteiten. Daarvoor kunnen afzonderlijke toestemmingen (omgevingsvergunningen) vereist zijn, ook al zijn het feitelijk dezelfde bouwwerkzaamheden. Het gaat dan om de toestemming om het monument te mogen wijzigen (bij rijksmonumenten: de zogenoemde 'rijksmonumentenactiviteit') en de toestemming(en) voor de bouwactiviteit.

Zie Omgevingsvergunning - vergunningvrije activiteiten rijksmonumenten voor een bespreking van de vergunningvrije rijksmonumentenactiviteiten. Informatie over vergunningvrije 'monumentenactiviteiten' m.b.t. gemeentelijke en provinciale monumenten kunt u bij de gemeente vragen.

Inleiding

Onder de Omgevingswet wordt bij het bouwen van een bouwwerk (een bouwactiviteit) onderscheid gemaakt tussen de ‘technische bouwactiviteit’ (landelijke regels) en de omgevingsplanactiviteit met betrekking tot bouwwerken, hierna de ‘ruimtelijke bouwactiviteit’ genoemd (lokale regels). Deze scheiding wordt aangeduid als 'de knip' in bouwactiviteiten. De ruimtelijke bouwactiviteit wordt gereguleerd door lokale bouwregels in het omgevingsplan over de ruimtelijke inpassing en het uiterlijk van bouwwerken. Gemeenten hebben grote autonomie ten aanzien van die lokale regels, zodat deze per gemeente of zelfs per locatie binnen een gemeente kunnen verschillen. Dit maakt het onmogelijk om generieke uitspraken te doen over de regels op lokaal niveau.

Dit artikel beperkt zich tot dat wat er landelijk is geregeld voor de ruimtelijke bouwactiviteiten in, aan, op of bij (voor)beschermde monumenten en in rijksbeschermde stads- en dorpsgezichten: de landelijk vergunningvrij verklaarde gevallen. Deze staan in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Dat is een van de vier algemene maatregelen van bestuur (AMvB) onder de Omgevingswet, met algemene rijksregels voor het bouwen. De regels in het Bbl wijken flink af van de regels onder het oude recht. Dit hangt samen met de gewijzigde systematiek van het bouwen onder de Omgevingswet en de implementatie in deze wet van het verdrag van Granada over de bescherming van architectonisch erfgoed. Hierop wordt ingegaan in hoofdstuk 1.

Vergunningvrij of minder vergunningplichtig?

Dat een project uit verschillende Omgevingswet-activiteiten kan bestaan, betekent ook dat de ene activiteit vergunningvrij kan zijn, terwijl de andere activiteit binnen hetzelfde project vergunningplichtig is. Het project is dan als geheel niet vergunningvrij. Bij beschermde monumenten komt dit geregeld voor. Dit heeft enerzijds te maken met de vraag of er monumentale waarden in het geding zijn en anderzijds met de vraag of de bouwactiviteit voldoet aan de lokale ruimtelijke bouwregels uit het omgevingsplan en de regels over het uiterlijk van bouwwerken (welstandseisen). Het gaat daarbij om verschillende toetsingskaders (ook wel: beoordelingsregels).

Wat te doen als u er niet uitkomt?

Bij twijfel over het in een concreet geval wel of niet vergunningvrij zijn van activiteiten is het raadzaam tijdig contact op te nemen met het bevoegd gezag. Meestal is dat de gemeente.

Afstemming met andere partijen

Dit artikel is tot stand gekomen in afstemming met de Federatie Grote Monumentengemeenten en het netwerk Steunpunten Cultureel Erfgoed.

1. Landelijk vergunningvrije ruimtelijke bouwactiviteiten en cultureel erfgoed

Onder de Omgevingswet wordt bij het bouwen van een bouwwerk zoals in de inleiding al aangegeven onderscheid gemaakt tussen de ‘technische bouwactiviteit’ en de omgevingsplanactiviteit met betrekking tot bouwwerken, de ‘ruimtelijke bouwactiviteit’. Op deze scheiding in bouwactiviteiten - 'de knip' - wordt hierna kort ingegaan. Voor meer informatie zie de website van het informatiepunt leefomgeving: iplo.nl. Aan deze website is onderstaande informatie ook deels ontleend.

Technische bouwactiviteit

De technische bouwactiviteit gaat over de toets aan de algemene rijksregels voor de technische bouwkwaliteit in het Bbl. Het gaat dan over zaken als de constructieve veiligheid van een bouwwerk. Dit artikel gaat niet in op de technische bouwactiviteit, omdat cultureel erfgoed geen invloed heeft op de vergunningplicht voor technische bouwactiviteiten. Wel kan op grond van artikel 2.8 van het Bbl bij het toetsen aan de algemene technische bouwregels rekening worden gehouden met de monumentale waarden van een beschermd monument, maar dat valt dus buiten het kader van de vergunningvrije activiteiten.

Ruimtelijke bouwactiviteit

De regels voor ruimtelijke bouwactiviteiten hangen samen met het evenwichtig toedelen van functies aan locaties in het omgevingsplan. Bijvoorbeeld in het belang van het behoud van stedenbouwkundige en landschappelijke waarden, de (archeologische) monumentenzorg en het milieu. De ruimtelijke bouwregels in het omgevingsplan gaan over het bouwen van bouwwerken (op welke locaties mag dat (niet) en zo ja onder welke voorwaarden) en over het gebruik van bouwwerken.

Ruimtelijke bouwregels kunnen, behalve uit algemene regels over bouwhoogten en bouwvlakken, bestaan uit vergunningplichten, meldingsplichten of informatieplichten. Vergunningplichten kunnen onder andere betrekking hebben op het toelaten van nieuwe bouwwerken of het wijzigen van bestaande bouwwerken. De regels kunnen onder andere ook een toets op het uiterlijk van een bouwwerk betreffen (welstand).

Niet voor alle ruimtelijke bouwactiviteiten bepaalt het omgevingsplan of er een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit vereist is. Het Bbl bevat namelijk in artikel 2.29 algemene rijksregels die een beperkt aantal kleine ruimtelijke bouwactiviteiten landelijk vergunningvrij verklaren, en die een eventuele vergunningplicht voor die activiteiten op grond van het omgevingsplan opzijzetten.

Minder ruimtelijke bouwactiviteiten landelijk vergunningvrij

In het Bbl zijn er minder bouwactiviteiten vergunningvrij verklaard dan onder het oude recht. Dit komt enerzijds doordat een deel van de voorheen landelijk vergunningvrije bouwactiviteiten via de zogenoemde ‘bruidsschat’ als lokaal vergunningvrij is overgezet naar het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Anderzijds moeten gemeenten met name wat betreft beschermd cultureel erfgoed zoveel mogelijk op lokaal niveau, afgestemd op de specifieke lokale situatie, kunnen afwegen of de ruimtelijke bouwtoets wel of niet nodig is in het belang van het behoud van cultureel erfgoed. Dit hangt samen met de internationaalrechtelijke verplichtingen uit het verdrag van Granada om ontsiering en beschadiging van (voor)beschermde monumenten en aantasting van het karakter van beschermde stads- en dorpsgezichten te voorkomen.

In overgangssituatie minder ruimtelijke bouwactiviteiten lokaal vergunningvrij

Totdat het definitieve omgevingsplan het tijdelijke deel van het omgevingsplan vervangt, zijn er ook lokaal minder ruimtelijke bouwactiviteiten vergunningvrij dan voorheen. Op grond van artikel 2.30, eerste lid, van het Bbl zijn de meeste ruimtelijke bouwactiviteiten die in artikel 2.29 van het Bbl voor gewone bouwwerken landelijk vergunningvrij zijn verklaard, niet vergunningvrij in, aan of op (voor)beschermde monumenten. Dit betekent dat voor die bouwactiviteiten uit artikel 2.29 van het Bbl tóch een omgevingsvergunning nodig is op grond van artikel 22.26 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan (bruidsschat). Hierop bestaat één uitzondering: gewoon onderhoud (zie paragraaf 2.1).

Het is grotendeels aan gemeenten om in het omgevingsplan te bepalen in welke gevallen er voor ruimtelijke bouwactiviteiten met betrekking tot (voor)beschermde monumenten een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit nodig is. In die gevallen waarvan het de gemeente op voorhand duidelijk is dat er geen kans is op ontsiering van (voor)beschermde monumenten, kunnen ook activiteiten als bedoeld in artikel 2.29 van het Bbl, die op grond van de bruidsschat vergunningplichtige ruimtelijke bouwactiviteiten zijn, in het definitieve omgevingsplan alsnog vergunningvrij worden gemaakt. Hetzelfde kan aan de orde zijn als er al een toets op ontsiering of beschadiging plaatsvindt via de omgevingsvergunning voor de rijksmonumentenactiviteit (of, in het geval van via gemeentelijke of provinciale monumenten, via de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit bestaande uit het wijzigen van een gemeentelijk of provinciaal monument). Een welstandstoets (de beoordeling of een bouwwerk voldoet aan de regels over het uiterlijk van bouwwerken) heeft dan mogelijk geen meerwaarde ten opzichte van de toets in het kader van de (rijks)monumentenactiviteit (de beoordeling met het oog op het belang van de monumentenzorg). Zo kunnen de ruimtelijke bouwregels verder worden gestroomlijnd met regels voor (rijks)monumentenactiviteiten.

Naar verwachting zullen er in het definitieve omgevingsplan dat elke gemeente voor1 januari 2032 moet hebben vastgesteld meer ruimtelijke bouwactiviteiten vergunningvrij zijn voor beschermd cultureel erfgoed. Wel moet de gemeente hierbij blijven binnen de kaders van de instructieregels over cultureel erfgoed en werelderfgoed uit het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en de provinciale omgevingsverordening, de instructiebesluiten over rijksbeschermde stads- en dorpsgezichten (de oorspronkelijke aanwijzingsbesluiten), en de internationale verdragen over cultureel erfgoed.

Omdat de ruimtelijke bouwregels per gemeente – en zelfs per locatie – kunnen verschillen, gaat dit artikel alleen in op het de landelijk vergunningvrij verklaarde ruimtelijke bouwactiviteiten met betrekking tot cultureel erfgoed. Welke ruimtelijke bouwactiviteiten aanvullend vergunningvrij zijn verklaard door de gemeente, kunt u nagaan in het omgevingsplan.

2. Landelijk vergunningvrije ruimtelijke bouwactiviteiten

2.1 Alleen gewoon onderhoud onder bepaalde voorwaarden landelijk vergunningvrij in, aan of op een (voor)beschermd monument

In, aan of op een gemeentelijk monument, provinciaal monument, rijksmonument of voorbeschermd monument is alleen artikel 2.29, onder a, van het Bbl van toepassing. Dit volgt uit artikel 2.30, eerste lid, onder a, van het Bbl. Dit houdt in dat van de in artikel 2.29 van het Bbl genoemde ruimtelijke bouwactiviteiten alleen gewoon onderhoud waarbij detaillering, profilering en vormgeving van het bouwwerk niet wijzigen, een landelijk vergunningvrije ruimtelijke bouwactiviteit is. Van belang is in dit verband dat ‘gewoon onderhoud’ als bedoeld in het Bbl niet hetzelfde is als het onderhoud dat op grond van artikel 13.11 van het Bal vergunningvrij is als rijksmonumentenactiviteit. Voor dat onderhoud gelden namelijk de aanvullende voorwaarden dat behalve de detaillering, profilering en vormgeving ook de materiaalsoort en kleur niet wijzigen. Bovendien moet het gaan om technisch noodzakelijke reguliere werkzaamheden (niet meer vervangen dan strikt nodig) die zijn gericht op het behoud van de monumentale waarden. Voor gewoon onderhoud als bedoeld in artikel 2.29 van het Bbl dat voor de ruimtelijke bouwactiviteit vergunningvrij is, kan dus alsnog een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit nodig zijn. De bouwactiviteit is in dat geval dus niet zozeer vergunningvrij, maar alleen minder vergunningplichtig (namelijk nog wel voor de rijksmonumentenactiviteit). Omdat voor gemeentelijke en provinciale monumenten in de meeste gevallen vergelijkbare regels worden gesteld als voor rijksmonumenten, zal dit doorgaans ook gelden voor die beschermde monumenten.

2.2 Landelijk vergunningvrije ruimtelijke bouwactiviteiten bij een (voor)beschermd monument

De volgende ruimtelijke bouwactiviteiten zijn op grond van artikel 2.30, tweede lid, van het Bbl landelijk vergunningvrij als ze worden verricht bij – dat wil zeggen in de nabijheid van – een gemeentelijk monument, provinciaal monument, rijksmonument of voorbeschermd monument:

gewoon onderhoud, voor zover behalve de detaillering, profilering en vormgeving ook de materiaalsoort en kleur niet wijzigen (artikel 2.29 onder a)
dakkapel in het achterdakvlak of een niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerd zijdakvlak, onder bepaalde voorwaarden (artikel 2.29 onder b)
dakraam, daklicht, lichtstraat of soortgelijke daglichtvoorziening in een dak, onder bepaalde voorwaarden (artikel 2.29 onder c)
zonwering, rolhek, luik of rolluik aan of in een gebouw, dat aan bepaalde eisen voldoet, indien naar openbaar toegankelijk gebied gekeerd (artikel 2.29 onder f)
tuinmeubilair niet hoger dan 2,5 m (artikel 2.29 onder h)
sport- of speeltoestel voor particulier gebruik, dat voldoet aan bepaalde eisen (artikel 2.29 onder i)
constructie voor het overbruggen van een terreinhoogteverschil, zoals een hellingbaan of trap, onder bepaalde voorwaarden (artikel 2.29 onder k)
vlaggenmast op een gebouwerf, onder bepaalde voorwaarden (artikel 2.29 onder l)
bouwwerk voor bepaalde infrastructurele of openbare voorzieningen (artikel 2.29 onder p, onder 2⁰ t/m 8⁰):
- een bouwwerk (geen gebouw) voor specifieke doelen voor het weg-, spoorweg-, water- of luchtverkeer
- bovenleidingen met draagconstructies
- bepaalde ondergrondse buis- en leidingstelsels
- vuilcontainers, onder bepaalde voorwaarden
- sirenes voor calamiteiten
- straatmeubilair
- meubilair in OV-gebouwen of op perrons
bouwkeet, bouwbord, steiger, heistelling, hijskraan, damwand, terreininrichting of andere hulpconstructie voor bouw-, onderhouds- of sloopwerkzaamheden, tijdelijke werkzaamheden in de grond-, weg- of waterbouw etc. op of bij het terrein van de werkzaamheden (artikel 2.29 onder q)
ander bouwwerk in voor- of achtererfgebied, maximaal 1 m hoog en 2 m2 groot (artikel 2.29 onder r)

2.3 Landelijk niet-vergunningvrije ruimtelijke bouwactiviteiten bij een (voor)beschermd monument

De ruimtelijke bouwactiviteiten als bedoeld in artikel 2.29, onder a (voor zover kleur of materiaalsoort wijzigen), d, e, g, j, m, n, o en p, onder 1⁰, zijn niet landelijk vergunningvrij bij (voor)beschermde monumenten. Het gaat hierbij om zonnepanelen en warmtecollectoren, kozijnen etc. in achter- en zijgevels, afscheidingen tussen balkons of dakterrassen, erf- en perceelafscheidingen tot 1 meter hoog, antenne-installaties en bouwwerken voor nutsvoorzieningen etc. van maximaal 3 m hoog en 15 m2 groot. Het is aan de gemeenten om te bepalen of en zo ja in hoeverre deze bouwactiviteiten in het omgevingsplan bij monumenten alsnog als ruimtelijke bouwactiviteit vergunningvrij kunnen worden verklaard. Dit in het kader van de instructieregel in artikel 5.130, tweede lid, onder d, onder 1°, van het Bkl die van gemeenten vraagt om bij het vaststellen van het omgevingsplan ontsiering en beschadiging van (voor)beschermde monumenten te voorkomen. Het ligt in de rede dat gemeenten, als er gezien de lokale situatie geen risico op ontsiering bestaat, een aantal van deze ruimtelijke bouwactiviteiten in het definitieve omgevingsplan alsnog vergunningvrij verklaren. Wat in het kader van het bouwen ‘bij’ een (voor)beschermd monument als werkingsgebied voor de ruimtelijke bouwregels geldt, kan de gemeente in het omgevingsplan vastleggen. Dit zal vooral afhangen van de lokale situatie. Het kan hierbij gaan om het perceel van het (voor)beschermde monument zelf, maar ook om buurpercelen en tegenoverliggende percelen, bijvoorbeeld in dichtbebouwd gebied.

2.4 Landelijk vergunningvrije ruimtelijke bouwactiviteiten in een rijksbeschermd stads- of dorpsgezicht

De ruimtelijke bouwactiviteiten uit artikel 2.29 van het Bbl zijn in bepaalde gevallen en onder bepaalde voorwaarden vergunningvrij in rijksbeschermde stads- en dorpsgezichten.

Gewoon onderhoud is in beschermde gezichten – net als bij (voor)beschermde monumenten – vergunningvrij voor zover behalve de detaillering, profilering en vormgeving ook de materiaalsoort en kleur niet wijzigen (artikel 2.30, derde lid, onder a, van het Bbl).

De overige ruimtelijke bouwactiviteiten uit artikel 2.29 van het Bbl zijn alleen landelijk vergunningvrij, voor zover het gaat om:

inpandige wijzigingen
een wijziging van een achtergevel of achterdakvlak, niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerd
een bouwwerk op een niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerd gebouwerf achter een hoofdgebouw, voor zover dat erf is gelegen tussen het verlengde van de zijgevels (zie afbeeldingen 1 en 2)
een bouwwerk op openbaar toegankelijk gebied.

Let op: als sprake is van ruimtelijk bouwen in, aan, op of bij een (voor)beschermd monument binnen het gezicht, gelden de regels die in paragraaf 2.2 zijn beschreven.

Voor het bouwen van bouwwerken in het achtererfgebied kunnen nog andere beperkingen gelden. Bijvoorbeeld als het omgevingsplan voor hiervoor regels bevat in het belang van de archeologische monumentenzorg.

De actuele en geldende tekst van het [Besluit bouwwerken leefomgeving] vindt u op www.overheid.nl.