Omgevingsvergunning - gebouwde en aangelegde rijksmonumenten (Wabo)

Introductie

De omgevingsvergunning is een vergunning voor werkzaamheden in de fysieke leefomgeving. Zo'n vergunning is vaak nodig bij het wijzigen van gebouwde of aangelegde rijksmonumenten. Dit artikel beschrijft de vergunningprocedure bij rijksmonumenten voor vergunningverleners en aanvragers, tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet.

Vergunningplicht, waarvoor en wanneer?

Rijksmonumenten zijn monumenten (gebouwde monumenten en aangelegde monumenten) en archeologische monumenten die als zodanig zijn aangewezen door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) en zijn ingeschreven in het rijksmonumentenregister. Gebouwde monumenten zijn gebouwen en andere vervaardigde onroerende zaken, zoals standbeelden, grafmonumenten, tuinvazen of monumentale hekken. Aangelegde monumenten zijn bijvoorbeeld groene monumenten, zoals historische tuinen en parken, aardwerken, grachten, begraafplaatsen of boerenerven. Voor de meeste activiteiten met betrekking tot gebouwde en aangelegde rijksmonumenten (hierna: rijksmonumentenactiviteit) is een omgevingsvergunning nodig.

Tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet in 2022 geldt de omgevingsvergunningplicht op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

Een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit is nodig voor de volgende activiteiten (artikel 2.1 lid 1 onder f Wabo):

gehele of gedeeltelijke sloop;
verstoring (vooral aan de orde bij archeologische waarden in de ondergrond);
verplaatsing van een (deel van een) monument;
wijziging (zoals een restauratie, reconstructie, verbouwing of aan- of uitbouw);
het monument in gevaar brengend of ontsierend herstel of gebruik.

Een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit is niet nodig voor (artikel 2.5a Besluit omgevingsrecht in samenhang met artikel 3a van bijlage II bij dit artikel):

gewoon onderhoud (als detaillering, profilering, vormgeving, materiaalsoort en kleur niet wijzigen, en bij een tuin, park of andere aanleg als de aanleg niet wijzigt), zoals het:

- opschuren en schilderen in dezelfde kleur;
- vervangen van kapotte ruiten door hetzelfde type glas;
- opstoppen van rieten daken;
- vervangen van enkele dakpannen door pannen van hetzelfde type;

een activiteit die uitsluitend leidt tot inpandige veranderingen van een onderdeel van het monument dat uit oogpunt van monumentenzorg geen waarde heeft.

Zie de brochure Vergunningvrij voor meer informatie.

De vergunningplicht geldt behalve voor rijksmonumenten ook voor monumenten die zijn “voorbeschermd”. Dit betekent dat de vergunningplicht automatisch geldt zodra er een procedure tot aanwijzing als rijksmonument loopt.

Voor archeologische rijksmonumenten geldt tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet een andere vergunningplicht, op grond van de Erfgoedwet en de Monumentenwet 1988.

Vergunningprocedure

Wie beslist er op de aanvraag?

In bijna alle gevallen treedt de gemeente, of beter gezegd het college van burgemeester en wethouders (B&W), op als het bevoegd gezag. Zij beslist op een aanvraag om een omgevingsvergunning. Soms is een ander bestuursorgaan bevoegd gezag, bijvoorbeeld bij bepaalde risicovolle projecten of ontwikkelingen met een gemeente-overstijgend belang. Dan kunnen Gedeputeerde Staten van de provincie of een minister bevoegd gezag zijn. De gemeente informeert de aanvrager hierover zodra zij de vergunningaanvraag binnen krijgt en stuurt de aanvraag door.

Vooroverleg

In het algemeen is het verstandig om voorafgaand aan de vergunningaanvraag al contact te zoeken met het bevoegd gezag. Dit contact vindt het beste plaats voordat het definitieve plan is opgesteld. Zo’n overleg heet een vooroverleg. De meeste gemeenten vermelden op hun website de mogelijkheid van vooroverleg en de eventueel daaraan verbonden kosten. De Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) kan op verzoek van het bevoegd gezag hierbij aanschuiven, eventueel via de provinciale steunpunten monumentenzorg. Voor specialistisch advies kan het bevoegd gezag eerder al contact opnemen met de RCE.

Vooroverleg versnelt de voortgang en kan teleurstellingen voorkomen. Tijdens dit overleg kan het bevoegd gezag de aanvrager informeren over de wijze waarop rekening kan worden gehouden met de monumentale waarden en met eventuele kwaliteitseisen of uitvoeringsrichtlijnen die gelden voor werkzaamheden aan monumenten. Vooroverleg kan ook duidelijkheid geven over de bij de aanvraag in te dienen stukken (indieningsvereisten). Tijdens het vooroverleg worden wederzijdse verwachtingen helder en kan worden aangegeven of een aanvraag kans van slagen heeft. Dit kan voorkomen dat de omgevingsvergunning moet worden geweigerd omdat bij de voorgenomen ingreep onvoldoende rekening wordt gehouden met de monumentale waarden. Ook kan vooroverleg voorkomen dat een vergunningprocedure moet worden opgeschort omdat na indiening van de aanvraag nog allerlei stukken nodig blijken, die dan alsnog bij de aanvrager moeten worden opgevraagd. In zo’n geval wordt de beslistermijn voor het bevoegd gezag opgeschort, waardoor de procedure langer duurt.

Aanvraag

Voor alle omgevingsvergunningen kan de aanvrager terecht bij één loket: het Omgevingsloket online (OLO). Bij de aanvraag levert de aanvrager alle gegevens en documenten aan die (volgens het bevoegd gezag) noodzakelijk zijn voor een juiste beoordeling van de voorgenomen activiteit in relatie tot het monument en zijn monumentale waarde. De indieningsvereisten specifiek voor rijksmonumenten zijn te vinden in hoofdstuk 5 van de Regeling omgevingsrecht. Niet alle daar genoemde documenten zijn altijd nodig. Het bevoegd gezag kan aangeven welke stukken bij een aanvraag moeten worden gevoegd, bij voorkeur tijdens het vooroverleg. Dit is afhankelijk van de aard en de omvang van de werkzaamheden en het soort monument. Voor de beoordeling van een vergunningaanvraag voor uitvoering van een restauratie- of (ver)bouwplan zijn bijvoorbeeld meer gegevens en documenten noodzakelijk dan voor het beoordelen van een vergunningaanvraag voor het aanbrengen van gevelreclame. Voorafgaand aan ingrijpende restauraties wordt een bouwhistorisch onderzoek aangeraden, terwijl dit voor kleinere herstelwerkzaamheden meestal niet aan de orde zal zijn. Ook de locatie van de werkzaamheden is voor de indieningsvereisten van belang. Bij werkzaamheden in het interieur zijn interieurfoto’s nodig, maar deze zijn niet relevant wanneer het alleen de buitenkant van het monument betreft. Een complete aanvraag moet in elk geval een duidelijk beeld geven van de huidige en toekomstige situatie én van de gevolgen voor de monumentale waarden. Als de monumentale waarden van het monument niet duidelijk omschreven zijn, is nader bouwhistorisch en cultuurhistorisch onderzoek nodig. Zo’n onderzoek geeft inzicht in de gevolgen van de voorgenomen werkzaamheden voor de monumentale waarden. Denk aan:

verlies van authentiek (bouw)materiaal;
wijziging van de gevels;
verandering van de inwendige structuur en afwerking;
wijziging van de (hoofd)vorm;
wijziging van een beschermde (tuin)aanleg, bijvoorbeeld het kappen van monumentale bomen, het verleggen van een belangrijke padenstructuur, of het dichtzetten van een zichtas.

Bij onvolledige vergunningaanvragen stuurt het bevoegd gezag – meestal de gemeente – de aanvrager een verzoek om aanvulling, met een beroep op artikel 4:5 Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Samenloop met andere Wabo-activiteiten

Vergunningplichtige rijksmonumentenactiviteiten gelden vaak ook als een andere activiteit als bedoeld in de Wabo: bijvoorbeeld als bouwactiviteit of als uitvoering van een werk of werkzaamheid (aanlegactiviteit). In zulke gevallen moet de omgevingsvergunning ook daarvoor worden aangevraagd. Daarvoor gelden dan specifieke indieningsvereisten (aan te leveren gegevens en documenten). Denk aan de indieningsvereisten uit hoofdstuk 2 van de Regeling omgevingsrecht, die samenhangen met de toetsing aan het Bouwbesluit, de Bouwverordening en de Welstandsnota. Het Omgevingsloket online geeft aan wanneer de werkzaamheden ook als een andere Wabo-activiteit gelden en welke indieningsvereisten daarvoor gelden.

Adviseurs

De gemeentelijke monumentencommissie adviseert het college van B&W over alle aanvragen om een omgevingsvergunning, ook als een ander bestuursorgaan dan B&W bevoegd gezag is. In dat laatste geval adviseert B&W aan het bevoegd gezag, met medeneming van het advies van de monumentencommissie (artikel 9.1 Erfgoedwet en artikel 15 Monumentenwet 1988). Is een aanvraag eenmaal ingediend, dan brengt de RCE in de volgende gevallen namens de minister van OCW advies uit aan het bevoegd gezag (artikel 6.4 Besluit omgevingsrecht). Het gaat hierbij om activiteiten die ingrijpende gevolgen (kunnen) hebben voor de monumentale waarden:

sloop van het monument of een deel daarvan voor zover van ingrijpende aard;
ingrijpende wijziging van het monument of een belangrijk deel daarvan, voor zover de gevolgen voor de monumentale waarde vergelijkbaar zijn met die van gedeeltelijke sloop van ingrijpende aard (daaronder ook begrepen gehele of gedeeltelijke verplaatsing);
reconstructie van het monument of een belangrijk deel daarvan, waarbij het monument wordt teruggebracht in een (veronderstelde) eerdere staat; of
wijziging van het monument of een belangrijk deel daarvan als gevolg van een functiewijziging.

De adviestermijn is maximaal 8 weken. Deze termijn gaat in op de datum dat alle voor het advies benodigde gegevens ter beschikking zijn gesteld. Dit zijn alle stukken die noodzakelijk zijn voor een goede beoordeling van de aanvraag of het ontwerpbesluit. Gedeputeerde staten (GS) hebben een adviesrecht als het rijksmonument buiten de bebouwde kom ligt en de werkzaamheden vallen onder de ingrepen waarover ook de minister van OCW adviseert. Ook voor GS is de adviestermijn maximaal 8 weken.

Voorbereidingsprocedure omgevingsvergunning

De Wabo kent twee verschillende voorbereidingsprocedures voor de behandeling van aanvragen om een omgevingsvergunning: de reguliere en de uitgebreide voorbereidingsprocedure. De uitgebreide procedure is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (UOV) uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Het bevoegd gezag kan in de uitgebreide procedure advies vragen over de aanvraag om een omgevingsvergunning of over het ontwerpbesluit op de aanvraag. Bij rijksmonumenten wordt aangeraden om de adviseurs al in te schakelen bij de aanvraag. Het bevoegd gezag kan dan alle adviezen meenemen in het ontwerpbesluit. Dit verkleint het risico dat het ontwerpbesluit sterk moet worden aangepast naar aanleiding van het advies. Bovendien verloopt de procedure sneller, doordat de adviseurs tegelijkertijd in actie komen en niet na elkaar.

Bij rijksmonumenten geldt de uitgebreide procedure bij ingrijpende activiteiten, wanneer ook de RCE om advies moet worden gevraagd (zie ‘Adviseurs’). In alle overige gevallen geldt de reguliere procedure. Met de reguliere voorbereidingsprocedure krijgt de aanvrager binnen 8 weken een beslissing, tenzij de beslistermijn wordt verlengd (met maximaal 6 weken). Als het bevoegd gezag deze termijn overschrijdt zonder een beslissing te nemen, volgt vergunningverlening van rechtswege. Dat wil zeggen dat de aanvrager automatisch een omgevingsvergunning krijgt conform de aanvraag. Als voor een ingreep aan een rijksmonument de reguliere procedure geldt, treedt de vergunning pas in werking na afloop van de bezwaartermijn. Dat is 6 weken na bekendmaking van het besluit aan de aanvrager. Bij de uitgebreide procedure neemt het bevoegd binnen 6 maanden een besluit op de aanvraag (artikel 3.10 lid 1 onder d Wabo en artikel 3:18 lid 1 Awb). Verlenging met maximaal 6 weken is mogelijk bij ingewikkelde of omstreden onderwerpen. Bij overschrijding van de termijn volgt geen vergunningverlening van rechtswege. Bij de uitgebreide procedure treedt de vergunning in werking een dag na de afloop van de termijn voor het indienen van een beroepschrift. Dat is 6 weken na bekendmaking van het besluit aan de aanvrager. Beroep schort de werking van de vergunning niet op. Opschorting kan alleen via een voorlopige voorziening van de bestuursrechter.

Besluit op de aanvraag

Voor een rijksmonumentenactiviteit kan de omgevingsvergunning alleen worden verleend “als het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet” (artikel 2.15 Wabo). Dit betekent dat er een belangenafweging moet worden gemaakt. Het gaat steeds om een belangenafweging in het concrete geval. Het betreft in de eerste plaats het belang van het behoud van de monumentale waarde van het rijksmonument, maar ook het belang van de aanvrager en de belangen van derden. Dat zijn bijvoorbeeld omwonenden, particuliere monumentenorganisaties en historische verenigingen , maar ook de minister van OCW. Het bevoegd gezag houdt uitdrukkelijk ook rekening met het gebruik van het monument. Hierbij gaat het niet om de publiekrechtelijke, planologische bestemming, maar om de gebruiksmogelijkheid die de eigenaar of gebruiker daaraan geeft. Niemand heeft voordeel van leegstand en verval. Eigentijds gebruik van een monument moet, soms met wat creativiteit, mogelijk blijven. Wanneer de monumentale waarden nog niet (geheel) bekend zijn, zullen deze op het moment van de aanvraag (nader) vastgesteld moeten worden. Dat kan bijvoorbeeld door middel van cultuurhistorisch en bouwhistorisch onderzoek. Vervolgens zal worden beoordeeld wat het effect van de voorgenomen activiteit is op de aanwezige monumentale waarden. Daarbij wordt onder meer gekeken naar de mate waarin authentiek materiaal verdwijnt, naar veranderingen in het beeld en naar de (inwendige) structuur van het monument.

Niet elke aantasting van de monumentale waarden van een rijksmonument hoeft te leiden tot weigering van de vergunning. Maar als de uitkomst van de belangenafweging is dat de omgevingsvergunning voor de rijksmonumentenactiviteit niet kan worden verleend, moet de omgevingsvergunning ook worden geweigerd voor eventuele andere activiteiten die er direct mee samenhangen.

Vergunningvoorschriften

Het bevoegd gezag kan in het belang van de monumentenzorg voorschriften verbinden aan de omgevingsvergunning (artikelen 2.22 lid 2 en 2.15 Wabo). Zo kan het de aanvrager bijvoorbeeld verplichten bouwhistorische expertise in te schakelen vóór en tijdens de werkzaamheden of de werkzaamheden te laten uitvoeren conform de normen in de desbetreffende beroepsgroepen.

Rechtsbescherming

De rechtsbeschermingsmogelijkheden verschillen iets per voorbereidingsprocedure. Bij de reguliere procedure kunnen de aanvrager en andere belanghebbenden een bezwaarschrift indienen tegen een beslissing op de aanvraag waarmee zij het oneens zijn. Als zij het ook niet eens zijn met de beslissing van het bevoegd gezag op bezwaar, staat er beroep open bij de rechtbank en daarna hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Ook bij de uitgebreide procedure geldt er rechtsbescherming in drie instanties. In plaats van de mogelijkheid van bezwaar kan iedereen – bijvoorbeeld buren, belangengroepen, de aanvrager of de RCE namens de minister van OCW – reageren op het ontwerpbesluit in een ‘zienswijze’. Het ontwerpbesluit wordt door het bevoegd gezag 6 weken ter inzage gelegd voordat het een definitief besluit neemt. Op basis van al deze inbreng stelt het bevoegd gezag een definitief besluit op. Daarna is er nog beroep mogelijk bij de rechtbank en ten slotte hoger beroep bij de Raad van State.

Toezicht en handhaving

Het bevoegd gezag, dus doorgaans de gemeente, is bevoegd tot toezicht en handhaving van de omgevingsvergunningplicht. Het zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning verrichten van een rijksmonumentenactiviteit geldt als een economisch delict en is strafbaar gesteld in de Wet op de economische delicten. Iedereen die kennis draagt van een strafbaar feit kan daarvan aangifte doen bij de politie.

Bouwbesluit

Het Bouwbesluit 2012 (hierna: Bouwbesluit) geeft voorschriften met betrekking tot het bouwen van bouwwerken uit het oogpunt van veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en milieu. Ook bij beschermde monumenten moet men rekening houden met de voorschriften van het Bouwbesluit. Voor gemeentelijke, provinciale en rijksmonumenten bevat artikel 1.13 Bouwbesluit een ontheffingsmogelijkheid. Hiermee kan het bevoegd gezag voorkomen dat bij bouwwerkzaamheden aan een beschermd monument de voorschriften van het Bouwbesluit onwenselijke effecten op de monumentale waarden hebben. De ontheffing komt erop neer dat als voor het wijzigen van een beschermd monument een omgevingsvergunning wordt verleend en deze vergunning of de daaraan verbonden voorschriften afwijken van de voorschriften van het Bouwbesluit, uitsluitend de voorschriften van de omgevingsvergunning van toepassing zijn. Een omgevingsvergunning zonder expliciete afwijkende voorschriften, voor een van het Bouwbesluit afwijkend bouwplan geldt dus ook als een omgevingsvergunning met afwijkende voorschriften. Wanneer duidelijk is dat toepassing van een voorschrift van het Bouwbesluit een ongewenst effect zal hebben op de monumentale waarden, is het dus belangrijk dat hier via de omgevingsvergunning voor het wijzigen van het beschermde monument van af wordt geweken. Om misverstanden te voorkomen het liefst via een voorschrift dat expliciet afwijkt van de voorschriften van het Bouwbesluit.

Zie ook

Artikelen

Hoort bij deze thema's

Vragen, verbeteringen of opmerkingen?
U kunt op deze kennisbank reageren via het reactieformulier.