Omgevingsvergunning - archeologische rijksmonumenten

Introductie

De omgevingsvergunning is een vergunning voor werkzaamheden in de fysieke leefomgeving. Zo'n vergunning is vaak nodig bij werkzaamheden in, aan of op archeologische rijksmonumenten of voor bepaald gebruik. Dit artikel beschrijft de vergunningprocedure bij archeologische rijksmonumenten voor vergunningverleners en aanvragers vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet.

Vergunningplicht, waarvoor en wanneer?

Rijksmonumenten zijn monumenten (gebouwde monumenten en aangelegde monumenten) en archeologische monumenten die als zodanig zijn aangewezen door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) en zijn ingeschreven in het rijksmonumentenregister als bedoeld in de Erfgoedwet. Archeologische monumenten zijn terreinen (stukken grond, op land of onder water) met daarin of daarop aanwezige overblijfselen, voorwerpen of andere sporen van menselijke aanwezigheid in het verleden.

Voor de meeste activiteiten met betrekking tot rijksmonumenten – wettelijk voor het gemak samengevat in het begrip ‘rijksmonumentenactiviteit’ – is een omgevingsvergunning op grond van de Omgevingswet nodig.

Een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit is nodig voor de volgende activiteiten (artikel 5.1 lid 1 onder b Omgevingswet):

  • slopen (= geheel of gedeeltelijk afbreken of uit elkaar nemen)
  • verstoren;
  • (deels) verplaatsen;
  • wijzigen;
  • ontsieren of in gevaar brengen door herstel of gebruik.

Meestal gaat het bij rijksmonumentenactiviteiten met betrekking tot een archeologisch monument om het verstoren van de bodem, aangezien de archeologische resten in Nederland zich vooral daarin bevinden. Bij zichtbare archeologische rijksmonumenten, zoals terpen/wierden, kasteelterreinen, hunebedden en grafheuvels, gaat het daarnaast ook om activiteiten die de belevingswaarde van het rijksmonument aantasten (ontsiering). Een rijksmonumentenactiviteit kan ook tot doel hebben de fysieke staat van het archeologisch monument te consolideren of te restaureren. Tot slot kunnen archeologische monumenten onder water ook zonder verstoring van de waterbodem aangetast worden, zoals bij verwijdering of verplaatsing van zichtbare archeologische resten.

De vergunningplicht geldt behalve voor rijksmonumenten ook voor voorbeschermde rijksmonumenten. Deze laatste zijn archeologische monumenten waarvoor een procedure tot aanwijzing als rijksmonument loopt en waarvoor om die reden van rechtswege (automatisch) de vergunningplicht al geldt.

Vergunningvrij

Een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een archeologisch monument is niet nodig (artikel 13.11 Besluit activiteiten leefomgeving) voor:

  • een sondering of grondboring met een boordiameter van niet meer dan 10 cm; of
  • het dichten van een recent verstoringsgat van niet meer dan 1 m3.

Ook is voor veel archeologische rijksmonumenten destijds bij het besluit tot aanwijzing als rijksmonument (of bij een aanvullend besluit) vastgesteld dat geen vergunning nodig is voor een aantal bodemingrepen tot een bepaalde diepte onder het maaiveld. Ook onder de Omgevingswet is dan geen omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit nodig (artikel 5.2 lid 2 Omgevingswet).

Oppervlakkige grondbewerking leidt namelijk niet tot verstoring van het bodemarchief, als de archeologische resten dieper in de bodem zitten. Voor terreinen waar de archeologische resten op of direct onder het maaiveld liggen, zoals bij veel zichtbare archeologische monumenten, is meestal geen vrijstelling van de vergunningplicht vastgesteld vanwege het risico op beschadiging of ontsiering. Als een vrijstellingsdiepte is vastgesteld, is ter informatie ook aangegeven voor welke werkzaamheden altijd een vergunning is vereist, ook binnen de vrijstellingsdiepte.

Vergunningprocedure

Wie beslist er op de aanvraag?

De Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) treedt namens de minister van OCW op als bevoegd gezag dat de vergunningaanvraag behandelt en de omgevingsvergunning verleent of weigert, als de aanvraag alleen gaat over een (of meer) rijksmonumentenactiviteit(en) met betrekking tot een archeologisch rijksmonument. Dit noemen we hierna voor het gemak een enkelvoudige aanvraag.

Bij een zogenoemde meervoudige vergunningaanvraag – één aanvraag voor meerdere Omgevingswet-activiteiten – is een ander bestuursorgaan bevoegd gezag. Van een meervoudige aanvraag is bijvoorbeeld sprake als voor het bouwen van een bouwwerk èn voor het daardoor wijzigen of verstoren van een archeologisch rijksmonument (de rijksmonumentenactiviteit) één aanvraag wordt ingediend. Hoewel het één project is, gaat het juridisch om verschillende activiteiten die afzonderlijk vergunningplichtig zijn. Dit is meestal de gemeente, of beter gezegd het college van burgemeester en wethouders (B&W). Soms is een ander bestuursorgaan bevoegd gezag, bijvoorbeeld bij bepaalde risicovolle projecten of ontwikkelingen met een gemeente-overstijgend belang. Dan kunnen Gedeputeerde Staten van de provincie of een andere minister bevoegd gezag zijn.

Vooroverleg

In het algemeen is het verstandig om voorafgaand aan de vergunningaanvraag al contact te zoeken met het bevoegd gezag. Dit contact vindt het beste plaats voordat het definitieve plan is opgesteld. Zo’n overleg heet een (informeel) vooroverleg. Als de RCE optreedt als bevoegd gezag, rekent ze geen kosten voor vooroverleg. Als de gemeente bevoegd gezag is, vermeldt ze meestal op haar website de mogelijkheid van vooroverleg en de eventueel daaraan verbonden kosten. Vooroverleg vindt alleen plaats als de initiatiefnemer daartoe verzoekt.

Vooroverleg tussen de initiatiefnemer, RCE en gemeente (als die bevoegd gezag is) voordat een vergunningaanvraag wordt ingediend, is belangrijk omdat wederzijdse verwachtingen dan helder worden en duidelijk wordt of een aanvraag kans van slagen heeft. Dit kan voorkomen dat de omgevingsvergunning moet worden geweigerd omdat bij de voorgenomen ingreep onvoldoende rekening wordt gehouden met de archeologische waarden. Ook kan vooroverleg voorkomen dat de vergunningprocedure langer duurt omdat na indiening van de aanvraag nog allerlei stukken nodig blijken (aanvraagvereisten), die alsnog bij de aanvrager moeten worden opgevraagd. Dan wordt de beslistermijn voor het bevoegd gezag namelijk opgeschort. Vooroverleg leidt dus vaak tot een sneller en soepeler verloop van de vergunningprocedure, doordat vooraf inzichtelijk is welke stukken nodig zijn om de vergunningaanvraag te kunnen behandelen. Een eventueel noodzakelijke planaanpassing is in een vroeg stadium bovendien makkelijker te realiseren. Kortom, vooroverleg kan teleurstellingen voorkomen.

Aanvraag

Voor alle omgevingsvergunningen kan de aanvrager terecht bij één loket: het (nieuwe) Omgevingsloket. Bij de aanvraag levert de aanvrager alle gegevens en documenten aan die (volgens het bevoegd gezag) noodzakelijk zijn voor een juiste beoordeling van de voorgenomen activiteit in relatie tot het archeologisch monument en zijn archeologische waarde. De aanvraagvereisten specifiek voor rijksmonumentenactiviteiten staan in paragraaf 7.2.9 van de Omgevingsregeling. Deze paragraaf begint met een artikel met algemene aanvraagvereisten voor rijksmonumentenactiviteiten, die bij iedere aanvraag van toepassing zijn (artikel 7.198). Voor het overige zijn de aanvraagvereisten in verschillende artikelen gespecificeerd voor de activiteiten waaruit de rijksmonumentenactiviteit bestaat. Voor archeologische monumenten gaat het om de artikelen 7.199 en 7.200:

  • archeologische monumenten;
  • eisen aan tekeningen archeologisch monument.

Deze uitsplitsing zorgt dat initiatiefnemers (vergunningaanvragers) alleen worden geconfronteerd met aanvraagvereisten die relevant voor ze zijn. In artikel 7.199 is ook een splitsing aangebracht in aanvraagvereisten die in beginsel altijd noodzakelijk zijn voor de beoordeling van de voorgenomen activiteit in relatie tot het archeologisch monument en zijn archeologische waarde en aanvraagvereisten die niet in alle gevallen nodig zijn of die alleen voor bepaalde soorten rijksmonumenten van toepassing zijn.

Het bevoegd gezag kan aangeven welke documenten bij een aanvraag moeten worden gevoegd, bij voorkeur tijdens het vooroverleg. Dit is afhankelijk van de aard en de omvang van de werkzaamheden en het soort archeologisch monument.

Naast de aanvraagvereisten in de Omgevingsregeling kan het bevoegd gezag zo nodig nog andere informatie vragen, die in het specifieke geval nodig is voor de beoordeling van de aanvraag.

Een complete aanvraag geeft een duidelijk beeld van de huidige en toekomstige situatie én van de gevolgen voor de archeologische waarden.

Bij een onvolledige vergunningaanvraag krijgt de aanvrager een verzoek om aanvulling, met een beroep op artikel 4:5 Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Als de (elektronische) vergunningaanvraag na indiening niet automatisch bij het bevoegd gezag terechtkomt, informeert het bestuursorgaan dat de aanvraag ontvangt de aanvrager hierover en stuurt het de aanvraag door naar het in dat geval bevoegde gezag.

Samenloop met andere Omgevingswet-activiteiten

Voor dezelfde werkzaamheden (fysieke handelingen) kunnen verschillende omgevingsvergunningen nodig zijn. De werkzaamheden vallen dan onder verschillende categorieën vergunningplichtige activiteiten, die in de tijd niet gescheiden kunnen worden verricht. Een voorbeeld hiervan is het bouwen op een archeologisch rijksmonument: dat is onder de Omgevingswet zowel een bouwactiviteit als een rijksmonumentenactiviteit. In zulke gevallen moet behalve een omgevingsvergunning voor de rijksmonumentenactiviteit ook voor de daarmee samenhangende activiteiten een omgevingsvergunning worden aangevraagd. Daarvoor gelden dan aparte aanvraagvereisten. Aan de hand van de vragenboom in de Vergunningcheck in het Omgevingsloket wordt duidelijk wanneer de voorgenomen werkzaamheden ook als een andere Omgevingswet-activiteit gelden. Uit het aanvraagformulier in het omgevingsloket en het vooroverleg blijken vervolgens de bijbehorende aanvraagvereisten.

De aanvrager kan voor meerdere vergunningplichtige activiteiten tegelijk één aanvraag indienen of de aanvragen los en gespreid in de tijd doen. Voordeel van het gelijktijdig aanvragen is dat hiermee een samenhangende beoordeling van de betrokken activiteiten aan de daarop van toepassing zijnde beoordelingsregels mogelijk is. En dat voorschriften die aan de vergunningen worden verbonden inhoudelijk beter op elkaar kunnen worden afgestemd. De aanvrager ontvangt hiermee één besluit van één bestuursorgaan dat ook integraal bevoegd gezag is voor toezicht en handhaving van de omgevingsvergunning.

Voor bouwactiviteiten met betrekking tot een archeologisch rijksmonument geldt een dergelijke samenhang in het bijzonder, omdat de toepasselijkheid van bepaalde regels uit het Besluit bouwwerken leefomgeving mede afhankelijk kan zijn van de vergunningvoorschriften die worden verbonden aan de omgevingsvergunning voor de betrokken rijksmonumentenactiviteit. Dit kan ertoe leiden dat als de omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit eerder wordt aangevraagd en verleend, deze weer moet worden gewijzigd als de voorschriften verbonden aan de omgevingsvergunning voor de rijksmonumentenactiviteit daartoe aanleiding geven. De aanvrager zal er dus bij gebaat zijn de omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit gelijktijdig of eerder aan te vragen dan de omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit.

Om de voorgenomen werkzaamheden te mogen verrichten, moeten uiteraard eerst alle vereiste omgevingsvergunningen zijn verleend.

Advies en instemming

Bij een meervoudige vergunningaanvraag heeft de minister van OCW advies- en instemmingsrecht (artikel 4.32 lid 1 onder a en lid 2 Omgevingsbesluit). Dit betekent dat als de minister van OCW niet zelf bevoegd gezag is, de RCE het bevoegd gezag adviseert over de vergunningaanvraag. Later in de vergunningprocedure is dan instemming van de RCE met het voorgenomen besluit vereist. Feitelijk beslist de RCE dus inhoudelijk over hoe er met het archeologisch rijksmonument moet worden omgegaan.

De adviestermijn is maximaal 6 weken. Deze termijn gaat in op de datum van het adviesverzoek door het bevoegd gezag, mits alle voor het advies benodigde gegevens zijn bijgevoegd. Dit zijn alle stukken die noodzakelijk zijn voor een goede beoordeling van de aanvraag.

Voorbereidingsprocedure omgevingsvergunning

De Omgevingswet kent twee verschillende voorbereidingsprocedures voor de behandeling van aanvragen om een omgevingsvergunning: de reguliere en de uitgebreide voorbereidingsprocedure. De uitgebreide procedure is in hoofdlijnen de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (UOV) uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Bij de archeologische rijksmonumentenactiviteit is in de meeste gevallen de uitgebreide procedure van toepassing (artikel 10.24 lid 1 onder a Omgevingsbesluit; zie ook hiervoor: ‘Advies’). De reguliere procedure is van toepassing als de aanvraag alleen betrekking heeft op werkzaamheden ten behoeve van archeologisch vooronderzoek voor zover dit bestaat uit booronderzoek, proefputtenonderzoek of proefsleuvenonderzoek. Of bij cultureel erfgoed onderwater, uit het nemen van materiaalmonsters of het meenemen van een archeologische vondst als bedoeld in de Erfgoedwet (artikel 10.24 lid 2 Omgevingsbesluit).

Als de gemeente bevoegd gezag is, vraagt ze de RCE om advies over de vergunningaanvraag. In de uitgebreide procedure betrekt de gemeente het advies bij het ontwerpbesluit, dat vervolgens 6 weken ter inzage ligt, zodat eenieder een zienswijze kan indienen. Eventuele zienswijzen worden net als het advies meegenomen in het definitieve besluit.

Instemming RCE vereist

Het voorgenomen definitieve besluit, waarin het advies van de RCE is verwerkt, moet eerst nog voor instemming aan de RCE worden voorgelegd. Dit geldt voor zowel de uitgebreide als de reguliere procedure. Voor instemming heeft de RCE maximaal 4 weken de tijd (artikel 16.18 Omgevingsbesluit). Instemming wordt alleen verleend of onthouden op grond van de beoordelingsregels voor de rijksmonumentenactiviteit (zie ‘Beoordelingsregels’ hierna). De RCE kan gevallen aanwijzen waarin geen instemming vereist is (artikel 4.37 Omgevingsbesluit). Dit kan ook tegelijk met het uitbrengen van het advies (artikel 16.16 lid 4 Omgevingswet). De omgevingsvergunning mag alleen verleend of geweigerd worden met inachtneming van het instemmingsbesluit (artikel 4.38 lid 1 Omgevingsbesluit). Als de RCE niet instemt met een voorgenomen besluit tot vergunningverlening, moet de vergunning voor de rijksmonumentenactiviteit worden geweigerd. Omgekeerd geldt hetzelfde: als de RCE instemming onthoudt aan een besluit tot weigering van de omgevingsvergunning, moet deze worden verleend (artikel 5.33 Omgevingswet).

Beslistermijn

Bij de uitgebreide voorbereidingsprocedure neemt het bevoegd gezag binnen 6 maanden een besluit op de aanvraag (artikel 3:18 lid 1 Awb). Verlenging met maximaal 6 weken is mogelijk bij ingewikkelde of omstreden onderwerpen, mits bekendgemaakt en gemotiveerd binnen 8 weken na ontvangst van de aanvraag (artikelen 3:18 lid 2 Awb en 16.66 Omgevingswet).

Met de reguliere voorbereidingsprocedure krijgt de aanvrager binnen 12 weken een besluit op de aanvraag (8 weken reguliere beslistermijn + 4 weken voor instemming), tenzij de beslistermijn wordt verlengd (met maximaal 6 weken; artikel 16.64 Omgevingswet). Een verlenging moet worden bekendgemaakt binnen de reguliere beslistermijn van 8 weken.

Wat als het bevoegd gezag niet tijdig beslist?

Als het bevoegd gezag deze termijn overschrijdt zonder een beslissing te nemen, volgt in tegenstelling tot het oude recht geen vergunningverlening van rechtswege (de zogenoemde positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen, ofwel lex silencio positivo).

Voor zowel de reguliere als de uitgebreide voorbereidingsprocedure is de in de Awb opgenomen regeling voor de dwangsom bij niet tijdig beslissen van toepassing. Om een dwangsom af te dwingen, laat de aanvrager het bevoegd gezag eerst schriftelijk weten dat de beslistermijn is verstreken. Dit heet in gebreke stellen. Het bevoegd gezag heeft dan 2 weken de tijd om alsnog een beslissing te nemen. Gebeurt dat niet, dan gaat de dwangsom automatisch lopen. Voor het in gebreke stellen van de overheid is op www.rijksoverheid.nl een standaardformulier ‘Dwangsom bij niet tijdig beslissen’ te downloaden.

Besluit op de aanvraag

Beoordelingsregels

Het bevoegd gezag moet bij het beoordelen van de aanvraag beoordelingsregels toepassen (toetsingskader). Voor een rijksmonumentenactiviteit bepalen die regels dat de omgevingsvergunning alleen wordt verleend als de activiteit in overeenstemming is met het belang van de monumentenzorg (artikel 8.80 lid 1 Besluit kwaliteit leefomgeving). Daarmee wordt ook het belang van de archeologische monumentenzorg bedoeld. Hiermee wordt niet alleen het belang van het individuele rijksmonument bedoeld, maar ook het belang van de archeologische monumentenzorg als geheel. Dit betekent dat bij de beoordeling van de vergunningaanvraag ook de gevolgen voor het bestand aan archeologische rijksmonumenten als geheel en de kennis over andere archeologische rijksmonumenten worden betrokken.

Bij de beslissing op de aanvraag moet het bevoegd gezag rekening houden met een aantal beginselen uit internationale verdragen (artikel 8.80 lid 2 onder a en d):

  1. het voorkomen van ontsiering, beschadiging of sloop van monumenten en archeologische monumenten (verdrag van Granada); en
  2. het conserveren en in stand houden van archeologische monumenten, bij voorkeur in situ (verdrag van Valletta).

Het belangrijkste verdrag voor de archeologische monumentenzorg is het verdrag van Valletta. Het doel van dit verdrag is het archeologisch erfgoed te beschermen als bron van het Europese gemeenschappelijke geheugen en als middel voor geschiedkundige en wetenschappelijke studie, door het zoveel mogelijk in situ (ter plaatse, in of op de bodem) te behouden. Het beginsel van het conserveren en in stand houden van archeologische monumenten, bij voorkeur in situ, is ontleend aan artikel 4 onder ii van dit verdrag. Bij archeologische rijksmonumenten staat het beginsel van behoud in situ voorop. Het verdrag verplicht onder meer tot «de vorming van archeologische reservaten (…) ter wille van het behoud van tastbaar bewijs voor bestudering door toekomstige generaties». In het stelsel van Erfgoedwet en Omgevingswet wordt met de aanwijzing van archeologische rijksmonumenten en de vergunningplicht voor rijksmonumenten¬activiteiten op nationaal niveau invulling gegeven aan deze verdragsverplichting. Door archeologische rijksmonumenten beschikbaar te houden voor de samenleving en wetenschappelijk onderzoek kunnen toekomstige generaties deze bron – eventueel met betere technieken – in zijn oorspronkelijke vorm raadplegen en er hun eigen onderzoeksvragen over stellen. Het bodemarchief laat zich maar één keer verstoren («lezen»), dus hiermee moet terughoudend en zorgvuldig worden omgegaan.

Daarnaast is ook het verdrag van Granada relevant voor archeologische rijksmonumenten. Het beginsel van het voorkomen van ontsiering, beschadiging of sloop van (archeologische) monumenten is ontleend aan artikel 4 lid 2 van dit verdrag en betreft in dit verband het behoud van het archeologisch monument en zijn monumentale (archeologische) waarden.

De bescherming als rijksmonument beoogt behalve de wetenschappelijke waarde van het bodemarchief ook de schoonheid (belevingswaarde) en cultuurhistorische waarde van archeologische rijksmonumenten voor de samenleving te behouden. Deze verschillende maar gelijkwaardige kwaliteiten vormen de uitgangspunten bij de beoordeling van een vergunningaanvraag.

Belangenafweging

Het voorgaande betekent dat er een belangenafweging moet worden gemaakt. Niet elke voorgenomen aantasting van de monumentale waarden van een rijksmonument betekent dat de omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit moet worden geweigerd. De beoordelingsregels maken een transparante belangenafweging mogelijk. Daarbij staan het voorkomen van ontsiering en beschadiging (of sloop) en het behoud in situ voorop. Uit de Algemene wet bestuursrecht volgt dat ook de belangen van de aanvrager van de omgevingsvergunning en van derden worden betrokken. Bij derde-belanghebbenden kan bijvoorbeeld gedacht worden aan particuliere monumentenorganisaties en historische verenigingen. Steeds worden de omstandigheden en belangen in het specifieke geval gewogen. Wat voor het ene archeologisch monument of de ene aanvrager geldt, zal niet zonder meer voor een ander archeologisch monument of een andere aanvrager gelden. De beoordeling van een vergunningaanvraag is en blijft daardoor maatwerk.

Hoe de belangenafweging bij een archeologische rijksmonumentenactiviteit wordt gemaakt, is vastgelegd in beleidsregels, gebundeld in de Beleidsregel toepassen beoordelingsregels aanvraag omgevingsvergunning archeologische rijksmonumentenactiviteit. Deze is met de toelichting gepubliceerd in Staatscourant 2022, nr. 26818 en ook te vinden op de website van de RCE: www.cultureelerfgoed.nl. In paragraaf 2 van de beleidsregel zijn de uitgangspunten bij de belangenafweging nader uitgewerkt.

Als de uitkomst van de belangenafweging is dat de omgevingsvergunning voor de rijksmonumentenactiviteit niet kan worden verleend, kunnen ook eventuele andere, er onlosmakelijk mee samenhangende activiteiten niet worden uitgevoerd. Ook niet als daarvoor wel een vergunning is verkregen.

Vergunningvoorschriften

Het bevoegd gezag is verplicht om aan een omgevingsvergunning voorschriften te verbinden die nodig zijn voor de belangen die zijn opgenomen in de beoordelingsregels (artikel 5.34 lid 1 Omgevingswet). Het gaat dan om het belang van de archeologische monumentenzorg en om de internationaalrechtelijke beginselen in de beoordelingsregels (artikel 8.80 Besluit kwaliteit leefomgeving).

Standaard vergunningvoorschriften

Aan een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit worden in ieder geval de volgende voorschriften verbonden:

  1. de verplichting de werkzaamheden binnen een gestelde termijn te starten;
  2. de verplichting om de vergunningvoorschriften tijdig en voor aanvang van de werkzaamheden bekend te maken aan de opdrachtnemer(s) van de werkzaamheden (waaronder ook eventuele onderaannemers);
  3. de verplichting om feiten of omstandigheden die uitvoering van de rijksmonumenten-activiteit conform de verleende vergunning in de weg staan zo spoedig mogelijk schriftelijk te melden;
  4. indien van toepassing: de verplichting de werkzaamheden uit te voeren conform de genoemde, goedgekeurde versie van de profiel-, bestek- of funderingstekeningen of het programma van eisen voor het archeologisch onderzoek.

Ook de uitvoerders zijn gehouden aan de voorschriften. De vergunninghouder blijft echter verantwoordelijk voor de uitvoering van de werkzaamheden.

De standaardtermijn waarbinnen de werkzaamheden waarvoor vergunning is verleend moeten zijn gestart, is 18 maanden, tenzij archeologisch onderzoek tot de werkzaamheden behoort. In dat geval wordt een termijn van één jaar aangehouden in verband met de beperkte houdbaarheid van een programma van eisen.

De termijn waarbinnen de werkzaamheden moeten zijn gestart, kan worden verlengd als een schriftelijk verzoek daartoe door de aanvrager binnen de in de beschikking gestelde termijn is ingediend. Als archeologisch onderzoek is voorgeschreven, kan de aanvrager in dat kader verplicht worden tot actualisering van het bijbehorende programma van eisen of plan van aanpak.

Optionele vergunningvoorschriften

Naast de standaardvoorschriften kunnen ook specifieke voorschriften worden verbonden aan een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit (artikel 8.81 Besluit kwaliteit leefomgeving). Dit kunnen onder meer de volgende voorschriften zijn:

  1. de verplichting tot het treffen van technische maatregelen voor in situ behoud: Dit kan bijvoorbeeld inhouden het gebruik van licht materieel, of vaste rijroutes voor zware machines, of het gebruik van rijplaten om schadelijke insporing te voorkomen. Technische maatregelen om schade aan het bodemarchief te voorkomen kunnen ook al via planaanpassing worden gerealiseerd. Als planaanpassing mogelijk is, moet de aanvraag worden gewijzigd, of zal – in geval van een ingrijpende wijziging – een nieuwe aanvraag moeten worden ingediend. In een aan de vergunning te verbinden voorschrift zal dan worden verwezen naar de in dat verband gewijzigde tekeningen.
  2. de verplichting tot het verrichten van een opgraving (ex situ behoud): Als een noodzakelijke en schadelijke of ontsierende rijksmonumentenactiviteit gelet op de belangenafweging onvermijdelijk is en planaanpassing niet of onvoldoende mogelijk, zal opgraving van het bodemarchief op professionele wijze nodig zijn om de archeologische resten ex situ te behouden. Dit moet voorafgaand aan de voorgenomen activiteit plaatsvinden. In dit verband kunnen ook technische maatregelen nodig zijn, zoals het toepassen van bronbemaling om archeologisch onderzoek in de bouwput naar behoren te kunnen uitvoeren.
  3. de verplichting de voorgenomen activiteit archeologisch te laten begeleiden: In bepaalde situaties, wanneer het risico bestaat dat toch archeologische resten worden geraakt of verstoord, kan een archeologische begeleiding worden voorgeschreven. Een archeologische begeleiding wordt op professionele wijze verricht volgens het protocol 4004 uit de Kwaliteitsnorm Nederlandse Archeologie (KNA) voor een archeologische opgraving. Voor handelingen waarvoor geen certificaat verplicht is, zoals het op land verzamelen en documenteren van archeologische vondsten zonder daarbij de bodem te verstoren, kunnen specifieke eisen worden gesteld aan de deskundigheid van de bij de archeologische begeleiding betrokken personen.
  4. de verplichting een opgraving op een bepaalde wijze te verrichten: Met het voorschrift om de opgraving of begeleiding op een bepaalde wijze te verrichten, worden die eisen bedoeld die in de KNA als een ‘programma van eisen’ worden aangeduid. Hierin worden onder meer de doel- en vraagstelling van het onderzoek, de onderzoeksmethode(n) en de vereiste kennis en ervaring van de uitvoerders vastgelegd. Na het veldwerk wordt ingevolge de KNA een evaluatierapport opgesteld op basis waarvan de resultaten van het gravend onderzoek worden uitgewerkt. Tot voornoemde eisen behoort ook de eis dat dit evaluatierapport ter goedkeuring aan het bevoegd gezag wordt voorgelegd.

Inwerkingtreding omgevingsvergunning

De omgevingsvergunning treedt bij de reguliere procedure in beginsel in werking op de dag na bekendmaking van het besluit tot vergunningverlening, en in de uitgebreide procedure op de dag na terinzagelegging van het definitieve besluit (artikel 16.79 Omgevingswet).

Hierop is één belangrijke uitzondering, namelijk als de vergunde activiteit binnen vier weken na de bekendmaking of terinzagelegging kan leiden tot een wijziging van de bestaande toestand die niet kan worden hersteld, en de beoordelingsregels voor vergunningverlening ertoe strekken die bestaande toestand te beschermen. Omdat de beoordelingsregels voor de rijksmonumentenactiviteit er zijn om het rijksmonument en zijn archeologische waarden (in situ) te behouden, en er bij archeologische monumenten meestal sprake is van onomkeerbare handelingen, is deze uitzondering hier aan de orde. Als deze uitzondering van toepassing is, moet het bevoegd gezag in de omgevingsvergunning bepalen dat deze pas vier weken na bekendmaking (reguliere procedure) respectievelijk terinzagelegging (uitgebreide procedure) in werking treedt.

Als er binnen voornoemde periode van vier weken een voorlopige voorziening is gevraagd bij de bestuursrechter (voorzieningenrechter), treedt de omgevingsvergunning pas in werking als op dat verzoek is beslist (artikel 16.79 lid 4 Omgevingswet). Belanghebbenden die last hebben van deze opschorting kunnen de bestuursrechter verzoeken de opschorting op te heffen of te wijzigen.

Als het eerder in werking treden van een omgevingsvergunning volgens het bevoegd gezag vanwege spoedeisende omstandigheden nodig is, kan het in afwijking van het voorgaande bepalen dat het besluit eerder in werking treedt en opschorting ook niet via een voorlopige voorziening kan.

Beroep (of bezwaar, na de reguliere procedure) schort de werking van de vergunning niet op. Opschorting kan alleen via een voorlopige voorziening van de bestuursrechter.

Rechtsbescherming

De rechtsbeschermingsmogelijkheden verschillen iets per voorbereidingsprocedure. Bij de reguliere procedure kunnen de aanvrager en andere belanghebbenden een bezwaarschrift indienen tegen een beslissing op de aanvraag waarmee zij het oneens zijn. Als zij het ook niet eens zijn met de beslissing van het bevoegd gezag op bezwaar, staat er beroep open bij de rechtbank (bestuursrechter) en daarna hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Ook bij de uitgebreide procedure geldt er rechtsbescherming in drie instanties. In plaats van de mogelijkheid van bezwaar kan iedereen – bijvoorbeeld buren, belangengroepen, de aanvrager of de RCE namens de minister van OCW – reageren op het ontwerpbesluit in een ‘zienswijze’. Het ontwerpbesluit wordt door het bevoegd gezag 6 weken ter inzage gelegd. Op basis van al deze inbreng stelt het bevoegd gezag een definitief besluit op. Dat wordt eerst nog voor instemming voorgelegd aan de RCE. Na het definitieve besluit is er nog beroep mogelijk bij de rechtbank en ten slotte hoger beroep bij de Raad van State.

Toezicht en handhaving

Handhaving

Het bevoegd gezag voor de vergunningverlening is bevoegd tot bestuursrechtelijke handhaving van de omgevingsvergunningplicht (artikel 18.2 lid 2 Omgevingswet).

Welk bestuursorgaan in een concreet geval bevoegd is tot handhaving, hangt deels af van de vraag of de vergunning door de minister van OCW (RCE) of door een ander bevoegd gezag is verleend. De hoofdregel is dat het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning ook bevoegd is tot handhaving.

De minister van OCW (RCE) is dus bevoegd tot handhaving van overtreding van een verleende omgevingsvergunning voor een archeologische rijksmonumentenactiviteit na een enkelvoudige aanvraag. En voor het handelen zonder de vereiste vergunning.

Ook is de minister van OCW mede-handhavingsbevoegd na een beslissing over instemming (artikel 13.3 Omgevingsbesluit).

Als de overtreding betrekking heeft op een archeologisch rijksmonument waarvoor een omgevingsvergunning is verleend na een meervoudige aanvraag is de gemeente (B&W) bevoegd tot handhaving. De gemeente is overigens ook bevoegd tot handhaving van de algemene regels met betrekking tot (archeologische) rijksmonumenten: het verbod op beschadiging en vernieling en de specifieke zorgplicht om beschadiging en vernieling te voorkomen.

Het handhavingsbevoegde gezag is ook bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom (artikel 18.4 Omgevingswet).

Toezicht

Met het toezicht op de naleving van de vergunningplicht zijn belast de personen die daartoe bij besluit van B&W, gedeputeerde staten of de desbetreffende minister zijn aangewezen (artikel 18.6 Omgevingswet). Voor omgevingsvergunningen voor archeologische rijksmonumentenactiviteiten waarvoor de minister van OCW bevoegd gezag is, zijn inspecteurs van de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed als toezichthouder aangewezen.

Overtreding vergunningplicht strafbaar

Het zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning verrichten van een rijksmonumentenactiviteit geldt als een economisch delict en is strafbaar gesteld in de Wet op de economische delicten (Wed, artikel 1a). De maximale gevangenisstraf is in geval van een misdrijf (een opzettelijke overtreding) zes jaren, of bij een overtreding één jaar. De maximale geldboete is bij een misdrijf een boete van de vijfde categorie (€ 90.000) en bij een overtreding een boete van de vierde categorie (€ 22.500), maar kan als het financiële voordeel van de overtreding hoger is dan ¼ van dit bedrag verhoogd worden tot de naasthogere categorie (de zesde boetecategorie = max. € 900.000). Naast deze straffen is er nog een scala aan bijkomende straffen en op te leggen maatregelen mogelijk, zoals het ontnemen van wederrechtelijk verkregen voordeel of het alsnog laten doen wat wederrechtelijk is nagelaten (artikelen 6 t/m 9 Wed).

In het kader van bestuursrechtelijke handhaving kan het bevoegd gezag, als de strafrechtelijke weg niet wordt gevolgd, op grond van artikel 18.13 Omgevingswet desgewenst een bestuurlijke boete opleggen. De maximale boete is een bedrag van de vijfde categorie (€ 90.000).

Iedereen die kennis draagt van een strafbaar feit kan daarvan aangifte doen bij de politie.

Besluit bouwwerken leefomgeving

Het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) geeft voorschriften met betrekking tot het bouwen van bouwwerken uit het oogpunt van veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en milieu. Voor gemeentelijke, provinciale en rijksmonumenten bevat artikel 2.8 Bbl een ontheffingsmogelijkheid. Hiermee kan het bevoegd gezag voorkomen dat bij bouwwerkzaamheden aan een beschermd (archeologisch) monument de voorschriften van het Bbl voor bestaande bouw (H3), nieuwbouw (H4) of verbouw/verplaatsing (H5) onwenselijke effecten op de monumentale waarden hebben. De ontheffing komt erop neer dat als voor het wijzigen van een beschermd (archeologisch) monument een omgevingsvergunning wordt verleend en deze vergunning of de daaraan verbonden voorschriften afwijken van de voorschriften van het Bbl, uitsluitend de voorschriften van de omgevingsvergunning van toepassing zijn. Een omgevingsvergunning zonder expliciete afwijkende voorschriften, voor een van het Bbl afwijkend bouwplan geldt dus ook als een omgevingsvergunning met afwijkende voorschriften. Wanneer duidelijk is dat toepassing van een voorschrift van het Bbl een ongewenst effect zal hebben op de monumentale waarden, is het dus belangrijk dat hier via de omgevingsvergunning voor het wijzigen van het beschermd (archeologisch) monument – in dit geval die voor de rijksmonumentenactiviteit – van af wordt geweken. Om misverstanden te voorkomen het liefst via een voorschrift dat expliciet afwijkt van de voorschriften van het Bbl.

Vragen, verbeteringen of opmerkingen?
U kunt op deze kennisbank reageren via het reactieformulier.

Deze pagina is voor het laatst bewerkt op 2 mei 2024 om 03:00.