Omgevingsplan - Beschermde stads- en dorpsgezichten

Introductie

De bescherming van een rijksbeschermd stads- of dorpsgezicht wordt vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet geregeld in het omgevingsplan. De gemeente stelt het omgevingsplan vast en neemt daarin beschermende regels op. In dit artikel wordt beschreven hoe de gemeente dit kan realiseren.

Zicht op de stadshaven van Maassluis
Afb. 1. In de stadshavens van Maassluis wordt erfgoed ingezet als een aanjager voor ontwikkeling.
Afb. 2. Utrecht heeft een Omgevingsvisie Binnenstad 2040 opgesteld. Deze vormt een basis voor omgevingsplannen
Spandoek aan de gevel van een huis in Vreewijk, met daarop de tekst: Redt Vreewijk
Afb. 3. De bewoners van Vreewijk komen in actie
Drie kaarten met daarop de stedelijke ontwikkeling van Kampen van ca 1335 tot 1830
Afb. 4. In Kampen is een aanvullende cultuurhistorische verkenning opgesteld. Beeld: © Flexus AWC
Drie personen voeren een keukentafelgesprek
Afb. 5. In Gortel en Niersen zijn bewoners direct betrokken bij de toekomstvisie van de dorpen.
Afbeelding van kaders die gebruikt zijn bij nieuwbouw
Afb. 6. Nijmegen gebruikte het transformatiekader om kaders te ontwikkelen voor nieuwbouwplannen.
Kaft van het kwaliteitsplan openbare ruimte met daarop een foto van de blik op de markt van Gouda
Afb. 7. Kwaliteitsplan openbare ruimte van gemeente Gouda.
Kaart van het beekdal van de Geleenbeek in Sittard met daarop de plannen voor het gebied
Afb. 8. Het gebiedsplan van Sittard uit 2017 met volop aandacht voor erfgoed.

Beschermde status en omgevingsplan

Sinds 1961 kan het Rijk beschermde stads- en dorpsgezichten aanwijzen. Het gaat hierbij om een gebiedsgerichte, stedenbouwkundige bescherming.

Historisch waarde

Er zijn er inmiddels meer dan 470. Het gaat hier om een dwarsdoorsnede van historisch waardevolle bebouwde gebieden in Nederland, uiteenlopend van de historische binnenstad van Utrecht tot het landelijke Giethoorn in Overijssel. Het doel van de aanwijzing van beschermde stads- en dorpsgezichten is het beschermen van de cultuurhistorische waarde(n) en het bijzondere karakter van deze gebieden. Hoewel dat vaak gedacht wordt, heeft de status van beschermd stads- of dorpsgezicht niet als doel alle ontwikkelingen te bevriezen. Het gaat erom veranderingen in deze gebieden op een goede manier in te passen. Uitgangspunt daarbij is het behouden, versterken en benutten van de cultuurhistorische kernkwaliteiten van het beschermde gezicht.

Voorbeeld: Beschermd stadsgezicht Maassluis

In de stadshavens van Maassluis wordt erfgoed ingezet als een aanjager voor ontwikkeling. Zo wordt verval en leegstand voorkomen. Zie afb. 1 en lees meer op de site van de Erfgoed Deal.

Tot 2024 werd een beschermd gezicht aangewezen via een aanwijzingsbesluit. Onder de Omgevingswet wordt een beschermd gezicht aangewezen via een instructie aan de gemeente. Deze instructie verplicht de gemeente om het desbetreffende gebied de functie-aanduiding rijksbeschermd stadsgezicht of rijksbeschermd dorpsgezicht te geven en in het omgevingsplan te voorzien in een adequate bescherming ervan. Dit is geregeld in artikel 2.34 lid 4 van de Omgevingswet. De besluiten tot aanwijzing van bestaande rijksbeschermde stads- of dorpsgezichten gelden op grond van het overgangsrecht ook als zo’n instructie (artikel 4.35 van de Invoeringswet Omgevingswet).

Daarnaast bevat het Besluit kwaliteit leefomgeving de algemene instructieregel tot het rekening houden met het belang van het behoud van cultureel erfgoed (artikel 5.130). Deze instructieregel bepaalt onder meer dat in het omgevingsplan rekening moet worden gehouden met het aan het verdrag van Granada[1] ontleende beginsel dat aantasting van het karakter van beschermde gezichten moet worden voorkomen. Het gaat hier om alle via het omgevingsplan beschermde stads- en dorpsgezichten, dus zowel de rijksbeschermde als gemeentelijke en provinciale gezichten.

Altijd maatwerk

De daadwerkelijke bescherming van een beschermd stads- of dorpsgezicht moet dus een plaats krijgen in het omgevingsplan. In een omgevingsplan worden functies aan locaties toegedeeld en wordt bepaald welke activiteiten waar toegestaan of juist verboden zijn. Het gaat dan bijvoorbeeld om gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden van gronden en bouwwerken. Het omgevingsplan bepaalt, net zoals tot nu toe het bestemmingsplan, waar er wat gebouwd of aangelegd mag worden. Het omgevingsplan heeft een bredere reikwijdte dan een bestemmingsplan: het beperkt zich niet tot ruimtelijke en functionele aspecten. Ook zaken die voorheen alleen in een verordening konden worden geregeld, kunnen in het omgevingsplan opgenomen worden. Daardoor kan in het omgevingsplan nog beter rekening worden gehouden met het bijzondere karakter van beschermde gezichten.

Vooronderzoek

Voorafgaand aan het opstellen van een omgevingsvisie en omgevingsplan is vooronderzoek noodzakelijk om de verschillende aspecten van de fysieke leefomgeving en de daarmee samenhangende belangen in kaart te brengen. Dit geldt ook voor cultureel erfgoed. De algemene verplichting tot het inventariseren en analyseren van het binnen de gemeente aanwezige (en te verwachten) cultureel erfgoed vloeit voort uit de instructieregels in artikel 5.130 van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Voor het optimaal verankeren van beschermde gezichten is dit vooronderzoek van belang. Daarbij staat het behouden, versterken en benutten van het specifieke karakter van het stads- of dorpsgezicht centraal.

Er zijn vijf stappen te onderscheiden die helpen om dit te bereiken:

  1. een participatieplan maken en benodigde kennis en expertise borgen;
  2. inzicht verwerven in de kernkwaliteiten en specifieke kenmerken;
  3. inzicht krijgen in functionele en ruimtelijke ontwikkelingen;
  4. het bepalen van de ruimtelijke inrichtingsopgave in relatie tot de gemeentelijke ambitie;
  5. de vertaalslag maken naar de omgevingsvisie (uitgangspunten) en het omgevingsplan.

Voorbeeld: Beschermd stadsgezicht Utrecht

Om ontwikkelingen in de historische binnenstad in goede banen te leiden heeft de gemeente Utrecht de Omgevingsvisie Binnenstad 2040 opgesteld. Deze vormt een basis voor omgevingsplannen. Zie afb. 2.

Participatieplan en kennisborging

De eerste stap is het borgen van participatie en de inbreng van de vereiste kennis en expertise. Bij stads- en dorpsgezichten gaat het om gebieden met specifieke kernkwaliteiten. Inbreng is vereist vanuit verschillende invalshoeken, zoals stedenbouw, verkeer, ecologie en natuur, water, openbare ruimte, cultureel erfgoed en recreatie. Het is belangrijk dat die disciplines goed samenwerken voor het behoud en de doorontwikkeling van de beschermde gezichten. Vanuit het domein van het cultureel erfgoed gaat het bijvoorbeeld om kennis met betrekking tot archeologie, landschap, historische geografie, historische stedenbouw en architectuur- en tuinhistorie.

Vanuit de ruimtelijke kant is het inzetten van planologen, stedenbouwkundigen, landschapsarchitecten en architecten van belang. In dit proces is het vroegtijdig betrekken van bewoners en culturele instellingen en verenigingen van belang, zowel inhoudelijk als voor het draagvlak voor de bescherming. Zij weten veel over de eigen leefomgeving, kennen de verhalen van het gebied en kunnen aangeven welke elementen zij bepalend vinden voor de beleving of identiteit van het gebied. Het is goed om hiervoor een participatieplan op te stellen met een beschrijving van het participatieproces: wie doet wat op welk moment en hoe ga je om met de visie van de experts versus de visie van bewoners. In dit verband is ook een verplichting in het door Nederland geratificeerde verdrag van Granada van belang: dit verplicht om in de verschillende stadia van besluitvorming over (beschermingswaardig) cultureel erfgoed te zorgen voor passende structuren voor informatie, overleg en samenwerking tussen de overheid en culturele instellingen en verenigingen en het publiek.

Grote gemeenten hebben veel kennis en expertise in huis. Kleinere gemeenten doen vaker een beroep op adviesbureaus of kunnen terecht bij provinciale erfgoedorganisaties. Het is belangrijk dat gemeenten ook zelf voldoende kennis en capaciteit met betrekking tot de vereiste disciplines in huis hebben. Alleen zo kunnen zij goed invulling geven aan de beoogde bescherming van het beschermde gezicht, zowel met oog op de opdrachtformulering aan adviesbureaus als op het opstellen van plannen en de uitvoering daarvan. Binnen het duale stelsel op gemeentelijk niveau kan het ook zijn dat de gemeenteraad een actieve rol wil vervullen. Bijvoorbeeld bij de totstandkoming van kaders of discussiebijeenkomsten.

Voorbeeld: Beschermd stadsgezicht Vreewijk

Dit voorbeeld in tuindorp Vreewijk, Rotterdam, geeft aan hoe belangrijk het is bewoners direct te betrekken bij planvorming. Zie ook afb. 3.

Kernkwaliteiten en specifieke kenmerken

De volgende stap is het inventariseren, analyseren en waarderen van de aanwezige historische structuur en ruimtelijke kenmerken van het beschermde gezicht. De toelichting bij het aanwijzingsbesluit - of als dit beschikbaar is een kernkwaliteitendocument van een beschermd gezicht - kan hier aanknopingspunten voor bieden. De toelichting bij het aanwijzingsbesluit van het beschermde gezicht is opgesteld als onderbouwing van de aanwijzing. Gemeenten hebben vaak zelf aanvullende gegevens of laten een aanvullende gebiedsanalyse opstellen om concreter inzicht te krijgen in de specifieke kenmerken van het gebied.

Functionele en ruimtelijke ontwikkelingen

Naast het inventariseren en waarderen van de kwaliteiten van het gebied, is het noodzakelijk te analyseren welke ontwikkelingen in het gebied spelen. Deze kunnen uiteenlopen van gebruiksveranderingen, verkeersplannen, nieuwbouwwensen, duurzaamheidsmaatregelen tot waterbeheersingsplannen etc. Vervolgens moet vastgesteld worden of deze ontwikkelingen mogelijk van invloed zijn op de kernkwaliteiten van het beschermde gezicht.

Voorbeeld: Beschermd stadsgezicht Kampen

Om een goed beeld te krijgen van de cultuurhistorische waarden en kenmerken van de binnenstad, is in Kampen een aanvullende verkenning opgesteld. Zie ook afb. 4.

Ruimtelijke inrichtingsopgave

De vraag is vervolgens of en hoe deze ontwikkelingen kunnen inspelen op de kernkwaliteiten, daarvan gebruik kunnen maken en daarop voortbouwen. Dit is de volgende stap: het bepalen van de ruimtelijke inrichtingsopgave en die afstemmen op de kernkwaliteiten. Deze stap bepaalt feitelijk de toekomst van het beschermde gezicht. Dit is een wezenlijke stap richting de omgevingsvisie. Het komt ook veel voor dat deze stap de vorm krijgt van een aparte toekomstvisie, een stedenbouwkundig plan, landschapsbiografie of beeldkwaliteitsplan. Tegelijkertijd is het mogelijk ook een onderwerp van een zogenoemde omgevingstafel, waar alle disciplines vertegenwoordigd zijn. Een dergelijke werkwijze kan grote voordelen hebben, want het biedt de mogelijkheid om in het voortraject van de omgevingsvisie met de betrokken partijen op een stimulerende wijze invulling te geven aan de opgave. De kernkwaliteiten van het gebied en de beoogde ontwikkeling spelen zo op een zorgvuldige wijze op elkaar in. Daarnaast is het mogelijk specifieke kennis van deskundigen of ontwerpers in te schakelen die een belangrijke bijdrage kunnen leveren.

Vertaalslag naar omgevingsvisie en omgevingsplan

Op basis van de uitkomsten van het vooronderzoek wordt gekeken welke ruimtelijke en cultuurhistorische kenmerken beschermd moeten worden in het omgevingsplan. Dit is de laatste stap voor het daadwerkelijke opstellen van het omgevingsplan: de vertaalslag naar uitgangspunten voor het omgevingsplan, vast te leggen in de omgevingsvisie. Vervolgens kan concreet gekeken worden naar een optimale verankering van het beschermde gezicht in de regels, verbeelding en toelichting van het omgevingsplan. Het is gewenst om de verschillende aspecten van de bebouwing vast te leggen. Denk hierbij aan kenmerken als volume, de gevelvorm, de gevelbreedte, de kavelbreedte, gevelindeling, goot- en bouwhoogten, bouwrichting, nokrichting, dak- /kapvormen en kleur- en materiaalgebruik. Ook de openbare ruimte kan worden beschermd door het opnemen van gebruiksfuncties, bouwvlakken en dwarsprofielen ten behoeve van straten, zichtassen, de verhouding bebouwd/onbebouwd, pleinen, stegen, vernauwingen/verbreding van straten, brandgangen, bestrating, groenaanleg, rooilijnen en overbouwde doorgangen. De vertaalslag richt zich ten slotte ook op de uitgangspunten en kaders voor het behouden en versterken van deze kernkwaliteiten bij ontwikkelingen.

Goede omgevingskwaliteit

Beschermde stads- en dorpsgezichten hebben rechtstreeks betrekking op de omgevingskwaliteit, een begrip dat in de Omgevingswet een centrale rol inneemt. De Omgevingswet staat namelijk voor een goed evenwicht tussen het benutten en beschermen van de fysieke leefomgeving. De wet maakt een samenhangende aanpak van de leefomgeving, lokaal maatwerk en betere en snellere besluitvorming mogelijk. Daarnaast bevordert de Omgevingswet vroegtijdige participatie, zodat de besluitvorming ook daadwerkelijk efficiënter kan. Het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving én een goede omgevingskwaliteit zijn belangrijke doelstellingen. Wanneer het om een goede omgevingskwaliteit gaat, betekent dat dat aspecten als cultureel erfgoed, architectonische kwaliteit van bouwwerken, stedenbouwkundige kwaliteit en kwaliteit van natuur en landschap zijn meegenomen in het plan. Het gaat daarbij zowel om de menselijke beleving van de fysieke leefomgeving als om de intrinsieke waarden die de maatschappij toekent aan de identiteit van gebieden, cultureel erfgoed en aan dier- en plantensoorten.

Voorbeeld: Beschermd dorpsgezicht Gortel

In het landelijke Gortel is samen met bewoners een landschapsbiografie en buurtschappenvisie ontwikkeld. Deze vormen een kader voor planvorming. Zie ook afb. 5.

Daadwerkelijke bescherming

Voor de bescherming van de kernkwaliteiten van een stads- of dorpsgezicht – de karakteristieke bebouwde en aangelegde leefomgeving in het gebied – kunnen in het omgevingsplan gedetailleerde regels worden opgenomen. Het kan daarbij gaan om het beschermen van specifieke kenmerken, zoals bouwhoogtes en bouwvolumes, historische rooilijnen, beeldbepalende panden, dakvormen, kleurgebruik, bruggen, grachten, straatmeubilair, tuinen en parken, bomen, hagen en ander groen. Een vast stramien voor een beschermend omgevingsplan is niet te geven. Bij een klein brinkdorp bijvoorbeeld staat het conserveren van het historische dorpsbeeld centraal: de brink, bebouwingspatronen, historische rooilijnen, dakvormen, straatmeubilair. Bouwplannen en ingrepen in de openbare ruimte hebben daar mogelijk een zeer grote invloed op. Een dergelijk gebied vraagt daarom om gedetailleerde en consoliderende regels in het omgevingsplan.

Ook in een historische binnenstad is het nodig de kernkwaliteiten met gedetailleerde regels te beschermen. Veel historische binnensteden hebben te maken met functieveranderingen en stedenbouwkundige ontwikkelingen. De opgave is dan om noodzakelijke of gewenste veranderingen zo in te passen dat ze het bijzondere karakter van het gebied niet aantasten maar daarop aansluiten. In het omgevingsplan kan flexibiliteit worden ingebouwd door voor toekomstige wijzigingen specifieke randvoorwaarden voor behoud en ontwikkeling van de aanwezige kernkwaliteiten op te nemen.

In sommige gevallen bestaat de mogelijkheid te kiezen voor globalere regels. Dat kan in gebieden met een gevarieerde opzet en een hoge dynamiek, zoals een vrijkomend industrieterrein. Karakteristiek industriële complexen die hun functie verliezen moeten herbestemd worden. Daarbij is vaak ruimte nodig voor nieuwbouwontwikkelingen, maar het behouden en versterken van het industriële karakter van het gebied staat centraal.

Er moet nauwkeurig gekeken worden hoe ingespeeld kan worden op de kernkwaliteiten van het gebied en hoe deze te borgen in het omgevingsplan. Dit is bijvoorbeeld te realiseren door het stellen van randvoorwaarden bij een uitwerkingsplicht. Deze randvoorwaarden zijn dan gericht op het planvormingsproces of de uitkomst van een stedenbouwkundige visie of beeldkwaliteitsplan. Zo’n randvoorwaarde kan zijn dat er in het proces een zorgvuldige beoordeling wordt opgenomen of de uitwerking acceptabel is vanuit het oogpunt van het behoud van cultureel erfgoed.

Omgevingsrecht en vergunningplicht

Het omgevingsrecht, zoals vervat in de Omgevingswet en de onderliggende regelgeving, gaat over algemene regels en vergunningen die zich richten op het bouwen en slopen van bouwwerken en het aanleggen van bijvoorbeeld wegen en paden of groen. Deze regels zijn met name opgenomen in het omgevingsplan en bijbehorende beleidsregels (zoals welstandscriteria).

Slopen

In een rijksbeschermd stads- of dorpsgezicht is voor het slopen van een bouwwerk een omgevingsvergunning vereist. Zolang de gemeente nog geen omgevingsplan heeft dat aan alle eisen van de Omgevingswet voldoet, is deze vergunningplicht geregeld in artikel 4.35 van de Invoeringswet Omgevingswet en, voor de aanvraagvereisten, in artikel 22.302 van het omgevingsplan (bruidsschat). In die overgangsfase geldt het toetsingskader uit artikel 2.16 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Dit moet voorkomen dat ongewenst braakliggende terreinen of ‘gaten’ in de historische bebouwingsstructuur ontstaan.

De gemeente kan daarom een omgevingsvergunning weigeren als het niet aannemelijk is gemaakt dat er op de locatie van het te slopen bouwwerk een ander bouwwerk kan of zal worden gebouwd. Met ‘kan worden gebouwd’ wordt bedoeld dat het bouwen van een vervangend bouwwerk juridisch mogelijk is. Dit is aannemelijk te maken met een verleende omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit voor het bouwwerk.

Om aannemelijk te maken dat er, als de hiervoor bedoelde omgevingsvergunning (nog) niet is verleend, ‘zal worden gebouwd’, moet de intentie om het vervangende bouwwerk te bouwen op andere wijze worden onderbouwd, bijvoorbeeld door inzicht te geven in vergevorderde bouwplannen. Via de beoordeling van het bouwplan voor het vervangende bouwwerk kan ervoor worden gezorgd dat nieuwbouwplannen voldoende rekening houden met het bijzondere karakter in het beschermde gebied. Dit gebeurt door de plannen te toetsen aan de beschermende regels in het omgevingsplan en aan de in beleidsregels opgenomen welstandscriteria (de welstandsnota geldt op grond van het overgangsrecht als beleidsregels).

Bij de uiteindelijke opname van de sloopvergunningplicht in het definitieve omgevingsplan kan de gemeente weigeringsgronden (beoordelingsregels) toevoegen, zodat ook de waarde van bouwwerken voor het beschermd gezicht meeweegt bij de belangenafweging. Het is mogelijk om de sloopvergunningplicht binnen het beschermd gezicht te beperken tot die bouwwerken en volumes die het karakter van het beschermde gezicht bepalen of ondersteunen.

Voorbeeld: Beschermd stadsgezicht Nijmegen

Het opstellen van een transformatiekader biedt de mogelijkheid goede kaders te ontwikkelen voor nieuwbouwplannen waar het omgevingsplan op afgestemd kan worden, zoals hier in Nijmegen. Zie ook afb. 6.

Bouwen

Bij de verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwen of verbouwen van bouwwerken speelt het beschermde gezicht ook een rol. Via specifieke bouwregels (bouwhoogtes, rooilijnen etc.) en beleidsregels (welstandsnota) met op het beschermde gezicht afgestemd welstandsbeleid, kunnen gemeenten ervoor zorgen dat bouwplannen passen binnen het bijzondere karakter van het gebied. In de beleidsregels zijn welstandscriteria opgenomen waaraan bouwaanvragen worden getoetst. De beleidsregels gelden alleen voor bouwactiviteiten die volgens het omgevingsplan vergunningplichtig zijn; vergunningvrije activiteiten vallen hier niet onder. Als de gemeente meer vergunningvrije activiteiten vast wil stellen (voor zover dit kan binnen de kaders van de instructieregels en instructiebesluiten), moet hier dus rekening mee worden gehouden. In gemeentelijk beschermde gezichten gelden de op grond van het Besluit bouwwerken leefomgeving landelijk vergunningvrije bouwactiviteiten overigens onverkort. Dit in tegenstelling tot bij rijksbeschermde gezichten, waarvoor aan aantal inperkingen van het vergunningvrij bouwen gelden.

Voor een beschermd gezicht kunnen gemeenten zwaardere welstandseisen stellen dan voor andere gebieden. Het is mogelijk dat de gemeentelijke adviescommissie advies geeft aan de gemeente of bouwplannen voldoen aan de welstandseisen. De (voor rijksmonumenten verplichte) gemeentelijke adviescommissie kan hiertoe worden uitgebreid met extra taken. Op die manier is het bij bouwplannen in beschermde gezichten mogelijk vanuit welstand en monumentenzorg een integraal advies te geven. Desgewenst benoemt de gemeente een stadsbouwmeester (of dorpsbouwmeester of rayonarchitect) als lid van de commissie, met een eigen door de raad aangewezen takenpakket.

Welstandsbeleid

Het opstellen van welstandsbeleid in beleidsregels is verplicht als in het omgevingsplan regels worden gesteld aan het uiterlijk van bouwwerken en deze bij de toepassing uitleg behoeven. Sommige gemeenten kiezen ervoor om in het omgevingsplan niet te gedetailleerde regels op te nemen over bijvoorbeeld de kleur en materiaalkeuze bij bouwplannen. Deze aspecten kunnen echter van wezenlijk belang zijn voor het karakter van een beschermd gezicht. Een voorbeeld is een arbeiderswijk met veel standaardhuizen met rode dakpannen. Het is dan wenselijk om vast te leggen dat de rode dakpannen karakteristiek zijn en dat deze niet vervangen mogen worden voor dakpannen van een andere kleur. Bij dakkapellen of uitbouwen zou gekeken kunnen worden naar een standaarduitwerking die bij dezelfde type woningen wordt toegepast, zodat de eenheid en uniformiteit van het gebied intact blijven.

Voorbeeld: Beschermd stadsgezicht Gouda

Met een Kwaliteitsplan zorgt Gouda voor een openbare ruimte die goed aansluit bij het karakter van het stadsgezicht. Zie ook afb. 7.

Beeldkwaliteitsplan

Behalve welstandsbeleid kunnen gemeenten ook andere instrumenten gebruiken om actief te sturen op de gewenste ruimtelijke kwaliteit. Een goed voorbeeld is het beeldkwaliteitsplan. Een beeldkwaliteitsplan is een visie hoe om te gaan met de ruimtelijke kwaliteit in een gebied. Op zich heeft een beeldkwaliteitsplan geen juridische status. Een beeldkwaliteitsplan laat zien welke mogelijkheden er zijn om de kernkwaliteiten van een beschermd gezicht te behouden, te versterken en te benutten bij bouwplannen. Maar het gaat mogelijk ook in op de waardevolle onbebouwde leefomgeving binnen een beschermd gebied. De uitgangspunten van het beeldkwaliteitsplan kunnen vertaald worden in regels in het omgevingsplan.

De onbebouwde omgeving: aanleggen en kappen

Het gaat in de beschermde gezichten zeker niet alleen om de aanwezige bebouwing. Ook de onbebouwde omgeving komt aan bod. De gemeente kan ontwikkelingen die het ruimtelijke karakter of de karakteristieke inrichting van het gebied raken, reguleren via stelsel van aanlegvergunningen. Dit gaat bijvoorbeeld over de aard en het verloop van wegen, wallen en grachten en de inrichting van de openbare ruimte. Voor het verwijderen van groene elementen is het mogelijk een vergunningplicht voor het kappen van (individuele) bomen en houtopstanden (bomen, hagen en ander groen) op te nemen. Een ander voorbeeld is het dempen van kenmerkende watergangen.

Opzet beschermend omgevingsplan

Er zijn verschillende opties mogelijk bij het opstellen van een beschermend omgevingsplan. En hoewel een beschermend plan altijd een kwestie van maatwerk is, zijn er wel algemene uitgangspunten te formuleren. In tabel 1 is een raamwerk met uitgangspunten te vinden die een rol kunnen spelen.

Raamwerk beschermend omgevingsplan

Planonderdeel Verankering van het beschermde gezicht
Toelichting Paragraaf kernkwaliteiten
Paragraaf ruimtelijke inrichtingsopgave
Paragraaf ruimtelijk kwaliteitsbeleid
Regels Toedelen functie-aanduiding ‘[gemeentelijk/provinciaal/rijks]beschermd stadsgezicht’ of ‘[gemeentelijk /provinciaal /rijks]beschermd dorpsgezicht’ aan locatie(s) beschermde gezicht(en) (bij meerdere gezichten met verwijzing naar bijlage bij omgevingsplan)
Omschrijving oogmerk beschermende regels: behoud karakter beschermd gezicht
Regels over bouwactiviteiten
Regels over aanlegactiviteiten (onbebouwde ruimte van het gezicht)
Regels over slopen van bouwwerken (voor alle bouwwerken of alleen bouwwerken die het karakter van het gezicht bepalen of ondersteunen)
Regels over kappen van bomen of vellen van houtopstanden
Flexibiliteitbepalingen met specifieke randvoorwaarden
Adviesrol gemeentelijke adviescommissie
Verbeelding Paragraaf kernkwaliteiten
Opnemen ruimtelijke karakteristieken op de plankaart
Koppeling regels aan de locatie(s)
Tabel 1: Raamwerk beschermend omgevingsplan

De toelichting bij (de wijziging van) het omgevingsplan is bij uitstek de plek om duidelijk te maken hoe de bescherming van het gezicht geregeld is in het omgevingsplan. Dit is ook de plaats om aan te geven hoe wordt omgegaan met het ruimtelijk kwaliteitsbeleid, zoals de relatie met welstand. De handreiking begrippenkader kan dienen als handvat voor gemeenten om de begrippen voor cultureel erfgoed eenduidig toe te passen in het omgevingsplan.

In de regels van het omgevingsplan krijgt de feitelijke bescherming van het beschermd gezicht vorm. In plaats van de in beschermende bestemmingplannen gebruikelijke dubbelbestemming ‘Waarde’ op te nemen, zoals ‘Waarde beschermd stads- of dorpsgezicht’, wordt in het omgevingsplan aan de locatie van het beschermde gezicht in het omgevingsplan de functie-aanduiding ‘[gemeentelijk/provinciaal/rijks]beschermd stadsgezicht’ of ‘[gemeentelijk /provinciaal /rijks]beschermd dorpsgezicht’ gegeven. In een oogmerkbepaling wordt aangegeven met welk doel de regels zijn gesteld: behoud van het karakter van het beschermde gezicht. Bouwregels (‘ruimtelijk bouwen’) en aanlegregels (voor de onbebouwde ruimte) zijn vervolgens gericht op het behoud en versterken van dit bijzondere karakter. Hoe dit geregeld wordt, is afhankelijk van de uitkomsten van het vooronderzoek voor het beschermde gezicht. Een sloopvergunningplicht kan voorkomen dat er bouwwerken verdwijnen die bepalend of ondersteunend zijn voor het karakter van het gezicht. Als er groene elementen zijn die het karakter van het beschermde gezicht mede bepalen, is het van belang dat ook het kappen of vellen van bomen en houtopstanden aan een vergunningplicht worden onderworpen.

Gemeentelijke adviescommissie

In het omgevingsplan kan de gemeentelijke adviescommissie als adviseur worden opgenomen. Voordat de gemeente een omgevingsvergunning verleent of een flexibiliteitsbepaling (bijvoorbeeld een wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsplicht) toepast, toetst deze commissie wat de invloed is op het beschermde gezicht. Of hiervoor wordt gekozen is afhankelijk van hoe de gemeente het welstandsbeleid en gemeentelijk erfgoedbeleid heeft ingericht, maar ook in hoeverre er voldoende kennis aanwezig is binnen de gemeentelijke afdelingen die over ruimtelijke ordening en erfgoedzorg gaan. Voor iedere gemeente zal dat anders zijn. Beoordeling van de invloed op de architectuur van beeldbepalende panden is overigens niet afdoende. Het gaat bij beschermde gezichten immers om het bijzondere ruimtelijke karakter van een gebied dus is een stedenbouwkundige, landschappelijke en historisch-ruimtelijke beoordeling eveneens vereist in het geval van ruimtelijke plannen. In de toelichting bij het omgevingsplan kan worden aangegeven hoe hiermee om te gaan.

Begrenzing beschermde gezicht

Tot slot is het van belang dat de begrenzing van (de locatie van) het beschermde gezicht wordt weergegeven in het omgevingsplan, omdat alle regels een werkingsgebied hebben. Bepalingen over het toepassingsbereik geven aan welke regels hier van toepassing zijn. Op de verbeelding is het mogelijk ook ruimtelijke karakteristieken zoals historische rooilijnen, beeldbepalende panden, zichtrelaties etc. op te nemen. Dit laatste is afhankelijk van de uitkomsten van het vooronderzoek en het te voeren ruimtelijk kwaliteitsbeleid.

Voorbeeld: Beschermd stadsgezicht Sittard

Ook de landschappelijke context van gezichten zijn van belang om te betrekken, of te herstellen. Zoals het herstel van het beekdal in Sittard. Zie ook afb. 8.

De omgeving van het gezicht, cultuurlandschappen en archeologie

Een beschermd gezicht heeft altijd een context. De schootsvelden van een vestingstad zijn een goed voorbeeld. Zij vertellen evenveel over de historie van het gebied als de vesting zelf en het zicht van en naar het buitengebied wordt vaak hoog gewaardeerd. Een beschermd dijkdorp is niet alleen van belang vanwege de historische bebouwingsstructuur, maar ook vanwege de ligging in een polder en de landelijke uitstraling. Deze omgeving is niet altijd opgenomen binnen de begrenzing van een rijksbeschermd gezicht, zeker bij de gezichten die al langer geleden zijn aangewezen. Omdat de omgeving in zulke gevallen medebepalend is voor het karakter van het gezicht moet deze wel betrokken worden in het omgevingsplan. De instructieregels in artikel 5.130 van het Besluit kwaliteit leefomgeving verplichten de gemeenten overigens ook al om alle daarvoor in aanmerking komende elementen van cultureel erfgoed te beschermen. Daartoe behoren behalve de monumenten en stads- en dorpsgezichten ook cultuurlandschappen (zoals de schootsvelden en polders in bovenstaande voorbeelden) en archeologische monumenten. Het behouden en het versterken van de context van beschermde stads- en dorpsgezichten kan hierbij als een van de uitgangspunten worden meegenomen voor het vaststellen van beschermende regels.

Archeologie

Behalve een landschappelijke of stedenbouwkundige context is er zoals gezegd mogelijk ook sprake van bekende en (te verwachten) archeologische monumenten. Hoewel archeologie vaak niet direct zichtbaar is, bevat het bodemarchief wel veel historische informatie. In het bijzonder bij oude stads- en dorpskernen gaat het vaak om de ontstaansgeschiedenis van het gebied en de ruimtelijke structuur.

Bij vergunningaanvragen voor bouw-, sloop- en aanlegactiviteiten in beschermde stads- en dorpsgezichten kan de gemeente om een rapport vragen over de archeologische waarde van het te verstoren terrein. Blijkt het terrein voldoende archeologisch waardevol te zijn dan kan de gemeente voorschriften aan de vergunning verbinden. Bijvoorbeeld om het archeologische monument op te graven of om technische maatregelen te treffen voor behoud in de bodem (in situ).

De online erfgoedatlas van de RCE geeft een overzicht van alle rijksbeschermde stads- en dorpsgezichten. Hier is ook de toelichting bij het aanwijzingsbesluit te downloaden.

Meer informatie

Op de website cultureelerfgoed.nl is meer informatie over beschermde stads- en dorpsgezichten te vinden. De motivering van de aanwijzing, de toelichting bij het aanwijzingsbesluit, is daar ook te vinden. Gemeenten, ontwerpers, stedenbouwkundigen, initiatiefnemers en belangstellenden (bewoners in het gebied en lokale heemkundige verenigingen) kunnen hier kennis van nemen. Gemeentelijke en provinciale waardenkaarten en gebiedsbiografieën bieden ook informatie over het aanwezige cultureel erfgoed in het gebied.

Vragen, verbeteringen of opmerkingen?
U kunt op deze kennisbank reageren via het reactieformulier.

  1. Raad van Europa, Overeenkomst inzake het behoud van het architectonische erfgoed van Europa, Trb. 1985, 163.

Deze pagina is voor het laatst bewerkt op 8 sep 2023 om 02:01.